Budgets participatifs des villes : quel progrès ?

C’est en 2014 que la maire de Paris, Anne Hidalgo, a lancé son premier budget participatif pour la ville. Elle a ainsi contribué à populariser un concept qui existait déjà depuis une vingtaine d’années dans le monde [1]. Aujourd’hui, près de 50 villes françaises proposent un budget participatif à leurs habitants, soit deux fois plus qu’en 2016, contre six en 2014, selon le site Lesbudgetsparticipatifs.fr [2].

Derrière le principe général « vous décidez, nous réalisons », ces budgets veulent répondre à la volonté d’une partie des habitants d’être plus actifs dans la vie de la ville [3]. Les maires y voient un bon moyen de les impliquer dans la réalité de leur action, pour qu’ils ne soient pas uniquement dans une posture de revendication (voire de clientélisme). Nombre d’entre eux affichent aussi la double volonté de faire émerger de nouveaux projets apparaissant comme prioritaires et d’accroître l’implication des habitants des quartiers populaires. Par exemple, à Paris, près de 30 millions d’euros du budget participatif sont consacrés chaque année aux quartiers populaires.

Le recours au budget participatif se déroule en plusieurs phases : un appel à projets des habitants est organisé, puis ces derniers sont étudiés par la ville (faisabilité, présentation…) avant d’être soumis au vote des habitants ; ensuite sont mis en œuvre ceux qui se sont révélés les plus populaires. Pour faciliter la participation, le vote peut se faire, le plus souvent, soit sur un site dédié, soit grâce à des urnes disponibles dans les différents quartiers de la ville.

Parmi les 47 villes recensées par le site Lesbudgetsparticipatifs.fr, près de la moitié comptent entre 5 000 et 20 000 habitants, et sont situées notamment en Île-de-France et dans le Nord. Les deux tiers de ces villes ont un maire de gauche, mais ce taux est en baisse, à mesure que d’autres courants politiques s’ouvrent à cette pratique.

La part du budget participatif dans le budget municipal consacré aux investissements varie entre 1 % et 5 % selon les villes. Le budget moyen des 47 villes est inférieur à 10 euros par habitant. Parmi les projets retenus dans les villes françaises, trois thématiques semblent récurrentes :
– l’aménagement urbain, notamment pour les loisirs (aires de jeu et de sport), les cyclistes et les piétons ;
– les projets liés à l’écologie, comme les espaces verts, de jardinage, la valorisation de la biodiversité, la récupération des invendus de marché, des déchets organiques… ;
– la solidarité : bagagerie pour les sans-abri à Rennes, lieu de vie et de partage pour les personnes précaires à Bordeaux…

Ces thématiques ne paraissent donc pas vraiment surprenantes, et sont très complémentaires d’actions plus globales et structurantes menées par la ville (en matière d’urbanisme, de voirie, de propreté…). Les budgets participatifs constituent-ils pour autant un outil de redynamisation de la démocratie locale ? Rien n’est moins sûr, compte tenu du taux actuel de participation à ces dispositifs, et du profil des participants.

À Paris, selon l’étude du site Lesbudgetsparticipatifs.fr, 7 % des habitants ont voté pour l’un des 458 projets proposés en 2017, soit quatre fois plus qu’en 2014. En huit ans, plus de 700 projets ont été mis en œuvre, mais la ville reconnaît qu’ils proviennent avant tout de Parisiens appartenant à des catégories socioprofessionnelles supérieures [4]. Dans les autres villes, le taux de participation est en moyenne de 5 % dans celles qui ont mis en place un budget dès 2014-2015, et plutôt de 2 % à 3 % dans les autres.

Autrement dit, les budgets participatifs semblent plutôt reproduire les inégalités traditionnelles en matière de participation démocratique. Et risquent donc de favoriser les habitants les mieux armés pour proposer des projets et s’assurer qu’ils seront choisis. Pour limiter ce risque, la ville de Rennes a mis en place plusieurs règles : des techniciens sont à la disposition des habitants pour les aider à concevoir des projets, deux projets sont adoptés dans chaque quartier, des lieux de vote physique sont disséminés dans la ville. En 2017, 7 % des habitants ont départagé 230 projets [5].

Les budgets participatifs questionnent aussi le rôle de la municipalité et des élus dans le fonctionnement de la ville. Ils peuvent d’une part accroître les attentes des habitants vis-à-vis des projets qu’ils ont contribué à faire émerger, mais aussi, d’autre part, leur donner envie de s’impliquer plus activement dans la gestion globale de la ville.

Par ailleurs, le fait que des projets soient choisis par les habitants eux-mêmes plutôt que par les élus peut entraîner une réticence chez certains techniciens chargés de leur mise en œuvre [6]. Pour améliorer leur implication, à Montreuil (Seine-Saint-Denis), les services techniques sont associés à l’écriture du budget participatif [7].

Des départements s’intéressent aussi au principe du budget participatif : le département du Gers en a lancé un en 2018, d’un montant d’un million d’euros (soit 3 % du budget d’investissement) [8]. La Corrèze invite quant à elle ses habitants à identifier des thématiques prioritaires dans le budget annuel [9], mais seule une centaine de personnes ont joué le jeu en 2018.

Depuis février, un groupe de travail de l’Assemblée nationale envisage de mettre en place des budgets participatifs au niveau de l’État, et de les inclure dans la prochaine loi de finances [10]. Nicolas Hulot a d’ailleurs déjà lancé un budget participatif pour l’environnement fin 2017, doté de trois millions d’euros [11].

Il est probable que les budgets participatifs continuent à se développer à l’avenir, car ils apparaissent comme une réponse relativement simple à la volonté des habitants d’être plus actifs dans la vie de la cité. Les deux critiques formulées à l’égard de ces dispositifs risquent alors de s’accentuer encore : quelle légitimité accorder à des projets sélectionnés par une minorité d’habitants déjà privilégiés ?

À New York, un autre aspect du budget participatif est désormais critiqué, le fait qu’il invite les habitants à choisir entre des projets qui devraient dans tous les cas être pris en charge par la ville, car relevant de besoins essentiels, comme rénover les routes ou améliorer l’accès des handicapés à des lieux publics [12].

En réponse, les villes françaises pourraient s’inspirer d’initiatives menées dans d’autres pays : dans la ville de San Antonio, au Chili, un tiers des habitants votent pour leurs projets préférés dans le cadre du budget participatif, mis en place il y a 10 ans [13]. Un résultat qui s’explique à la fois par le montant élevé du budget et par le fait qu’un vote est organisé une fois par an, comme pour des élections traditionnelles, dans des bureaux de vote dédiés.