L’avenir de l’organisation institutionnelle de la France fait l’objet de nombreux débats entre les tenants d’une république indivisible et ceux d’un modèle fédéral. Nous avons souhaité voir comment un regard de long terme peut aider à dépasser des prises de position parfois binaires, et permettre d’aborder les enjeux d’évolution de l’organisation institutionnelle face à l’évolution des besoins collectifs. Cette interview reprend les grands enseignements de l’échange organisé à Futuribles par Frédéric Weill, fin janvier 2026, sur ce sujet, entre Benjamin Morel, constitutionnaliste et maître de conférences en droit public à l’université Paris Panthéon-Assas, et Yannick Blanc, ancien préfet et président de l’association Futuribles International, dont l’intégralité est accessible en vidéo.
Benjamin Morel, quelle analyse faites-vous de la situation actuelle de l’organisation institutionnelle de la France ?
B.M. : La question territoriale s’inscrit dans un diagnostic plus large sur l’architecture institutionnelle de la France — État, collectivités, agences — conçue comme un système permanent de contre‑pouvoirs. Cet équilibre démocratique a fini par engendrer une forme d’engoncement : quand une commune agit, elle se heurte à l’État ; quand l’État décide, il doit composer avec une multitude d’acteurs. On a ainsi créé des veto croisés qui produisent une impuissance collective nourrissant la désaffection démocratique.
Nous avons perdu le sens de la décentralisation. La décentralisation n’est qu’une méthode, pas un objectif : on décentralise, mais jusqu’où, et pour quoi faire ? Je préfère parler de pouvoir local : à chaque échelle, donne‑t‑on réellement une capacité d’action sur le réel ? Historiquement, la décentralisation républicaine visait la démocratisation : mieux gérer localement pour que le citoyen puisse juger un projet, un bilan, et sanctionner. Cette logique de responsabilité de proximité s’est diluée.
Désormais, comprendre qui fait quoi entre commune, intercommunalité, département ou région relève du parcours du combattant, pour les citoyens comme pour les élus. Cette complexité alimente la technocratisation et éloigne le contrôle démocratique. L’exemple de la collectivité européenne d’Alsace illustre cette illisibilité : un statut hybride, des compétences spécifiques, des frontières institutionnelles floues. Dans ce brouillard, les électeurs votent sur des thèmes qui n’ont rien à voir avec les compétences de la collectivité, comme lorsqu’un candidat régional promet de « stopper l’immigration », alors que ce n’est pas une compétence régionale.
Au lieu de renforcer la démocratie, le système territorial français en brouille la compréhension et trahit l’esprit initial de la décentralisation, qui devait rapprocher citoyens et action publique. D’où la nécessité de simplifier et de redonner du sens aux structures locales. C’est retrouver le rêve républicain de la « commune, petite République dans la grande » : reconstruire la République à partir du local pour refonder la confiance démocratique à l’échelle nationale.
Yannick Blanc, partagez-vous ce constat d’une organisation institutionnelle qui est devenue illisible et technocratique ?
Y.B. : Depuis 1982, le débat sur la décentralisation repose sur les mêmes promesses et bute sur les mêmes impasses : on espère qu’une répartition claire des compétences entre niveaux de collectivité permettra une véritable redevabilité démocratique, mais cette promesse n’est jamais tenue. Jean-Pierre Worms [1] défendait déjà l’idée qu’un citoyen doit savoir précisément qui fait quoi pour pouvoir demander des comptes ; c’est au nom de ce lien supposé entre organisation rationnelle des compétences et vitalité démocratique qu’on a présenté la décentralisation comme un progrès démocratique.
Quarante ans de rapports (Mauroy, Balladur et d’autres) dressent pourtant le même constat : complexité, illisibilité, enchevêtrement des rôles entre État et collectivités, sans preuve que la fameuse correspondance entre fonctionnalité d’une collectivité et statut démocratique existe réellement. La pratique des territoires la dément même régulièrement. Il devient donc nécessaire de déplacer le regard : partir non plus du schéma institutionnel idéal, mais du bilan concret de ce que font les collectivités et de ce qu’elles ont besoin de faire.
En 1982, décentraliser signifiait clairement transférer des fonctions de l’État vers les collectivités (collèges et routes aux départements, lycées aux régions, avec les moyens correspondants). Aujourd’hui, si l’on veut redonner sens à la « petite République locale », là où la démocratie reste lisible, il faut examiner de près les contenus réels de l’action publique et les défis auxquels font face les élus. Or, entre 1982 et 2026, ces enjeux ont profondément changé et continuent d’évoluer, si bien que chaque tentative pour figer une architecture ordonnée oblige tôt ou tard à recomposer compétences, pouvoirs et budgets entre les différents niveaux de collectivités.
Bref rappel sur la répartition des compétences publiques en France
La France est une République « unitaire » (qui dispose d’une Constitution, de lois nationales et d’un gouvernement), mais également décentralisée. Les différentes lois de décentralisation ont ainsi amené une partie de l’action publique à être confiée à des collectivités territoriales (communes, intercommunalités, départements, régions). À ces niveaux s’ajoute l’État déconcentré (préfets de région et de département, services de l’État), qui représente le gouvernement dans les territoires et contrôle la légalité des décisions locales.
Les collectivités disposent de certaines compétences exclusives :
- Régions : organisation des lycées, aides aux entreprises, transport régional, aménagement du territoire.
- Départements : action sociale, organisation des collèges.
- Communes et intercommunalités : urbanisme et permis de construire, écoles maternelles et élémentaires, gestion des services de proximité.
Elles sont également amenées à intervenir conjointement dans le cadre de compétences partagées : la culture et le sport, les transports et la mobilité, l’économie et l’emploi, ou encore la transition écologique. Dans ces domaines partagés, la notion de « chef de file » permet d’identifier une collectivité qui va coordonner l’action collective.
Pouvez-vous préciser ce que pourrait être, selon vous, un modèle plus vertueux ?
B.M. : La décentralisation ne fonctionne que si les citoyens identifient clairement qui décide de quoi et à quelle échelle demander des comptes. En France, l’exemple des régions montre l’inverse : l’abstention y atteint désormais près de deux tiers des inscrits, signe que beaucoup d’électeurs ne comprennent plus les compétences régionales ni le périmètre de grandes régions issues des fusions de 2015, comme la Nouvelle-Aquitaine dont la superficie rivalise avec celle de certains États européens. Cette perte de repères alimente une distance démocratique : on se projette encore dans la commune ou le département, beaucoup moins dans ces ensembles vastes et mouvants, aux frontières et compétences sans cesse redessinées.
Dans ce contexte, les élus doivent se « techniciser » pour suivre la complexité des règles, tandis que la lisibilité politique recule. D’où la nécessité de stabiliser quelques niveaux de collectivités clairement identifiables — commune, département, région — sans figer à l’excès leurs domaines d’intervention. Une voie féconde consiste à combiner des périmètres institutionnels simples et stables avec une clause de compétence générale robuste : dès qu’il existe un intérêt public local, la collectivité doit pouvoir agir, sans être paralysée par un partage trop rigide et technocratique des compétences. C’est à ce prix qu’on pourra reconstruire un lien d’imputabilité clair entre action publique locale et jugement des citoyens, et redonner à la décentralisation sa vocation première : servir de levier vivant de démocratie.
Y.B. : Le débat sur la décentralisation reste enfermé dans une vision réductrice, centrée sur les « blocs de compétences » et la fiction selon laquelle chaque décision pourrait être imputée à un seul niveau de collectivité. Dans la réalité, aucune politique publique importante ne fonctionne ainsi : dès qu’un enjeu compte, il mobilise plusieurs acteurs, plusieurs échelles et plusieurs budgets, et repose sur de la coopération plutôt que sur un découpage en cases étanches.
L’exemple de la santé est révélateur. La santé publique n’a pas été formellement décentralisée, mais elle est devenue un thème central des politiques locales, alors même que la chaîne d’action est éclatée entre communes ou intercommunalités, État, départements, régions et d’autres acteurs encore. Pour le citoyen, l’essentiel n’est pas de savoir qui détient la « bonne » compétence, mais de disposer d’une offre lisible de prévention, de soins, d’urgences et d’accompagnement, portée par un dispositif cohérent et assumé collectivement.
On retrouve la même situation pour des services plus quotidiens comme les déchets, le tri ou l’accès aux déchetteries. L’usager ignore souvent à qui s’adresser et ne perçoit ni le périmètre, ni le rôle, ni la responsabilité concrète des structures existantes. Plutôt que de chercher une clarification définitive à un instant t, il faudrait aborder l’organisation territoriale comme une construction tournée vers l’avenir : partir des enjeux émergents, des besoins réels de demain, et concevoir des institutions capables d’orchestrer la coopération et de répondre aux pratiques concrètes de vie et d’usage des services publics.
L’idée d’une construction tournée vers l’avenir suppose que les acteurs locaux aient une capacité largement partagée à se mobiliser pour faire ensemble. Est-ce envisageable ?
B.M. : La décentralisation produit mécaniquement des inégalités territoriales : les territoires n’ont ni les mêmes ressources, ni les mêmes bases économiques, ni les mêmes capacités administratives ou politiques. Cette dynamique peut être corrigée, mais elle suppose deux leviers forts : une péréquation [2] lisible et fondée sur des bases actualisées, et une politique nationale d’aménagement du territoire clairement assumée.
Or la péréquation reste à la fois opaque et politiquement piégée, tandis que l’aménagement du territoire a été affaibli par une décentralisation mal articulée, où certaines régions ont agi en quasi-États-nations concurrents plutôt qu’en partenaires. On en arrive ainsi à un bug démocratique : la décentralisation, censée rapprocher la décision du citoyen et corriger les déséquilibres, donne souvent le sentiment inverse, d’un système complexe qui dilue les responsabilités et laisse perdurer, voire aggraver, les inégalités entre territoires.
Y.B. : Les écarts entre territoires tiennent autant aux ressources qu’aux cultures politiques. Dans certaines régions comme la Bretagne ou l’Alsace, une longue tradition de coopération facilite la capacité des élus à faire bloc au‑delà des clivages partisans, tandis qu’ailleurs, notamment dans le Midi, une conflictualité politique plus marquée freine les dynamiques de coopération, accentuant les écarts entre territoires pourtant soumis au même cadre institutionnel.
Ces inégalités sont renforcées par l’évolution de la fiscalité locale, qui a réduit l’autonomie fiscale réelle des collectivités tout en maintenant la fiction de son existence. En théorie, une combinaison de péréquation financière et d’aménagement du territoire devrait corriger ces déséquilibres ; en pratique, la péréquation reste opaque, risquée à réformer et souvent fondée sur des bases obsolètes, tandis que l’aménagement du territoire, lui, est invoqué sur un mode nostalgique, comme si l’on pouvait revenir à l’État aménageur des années 1960‑1970.
Or, ce monde a disparu : compétences techniques et capacité d’action sont désormais dispersées entre collectivités, agences, entreprises, associations. L’État a moins perdu un jacobinisme qu’une partie de sa puissance technique, et intervient aujourd’hui par des instruments faibles — appels à projets, dispositifs ciblés, agences — qui sollicitent les territoires sans leur offrir un cadre lisible ni des moyens robustes. Le décalage entre cette dispersion des compétences, la faiblesse de l’ingénierie publique et la persistance d’une image dépassée de l’État aménageur alimente le sentiment d’invisibilité et de complexité : la crise ne tient pas seulement à l’architecture juridique de la décentralisation, mais à notre incapacité à réinventer des outils techniques et politiques adaptés à un monde dans lequel aucun acteur, pas même l’État, ne détient plus seul les leviers de l’action.
B.M. : La référence constante à l’opposition « jacobins / girondins » brouille plus qu’elle n’éclaire le débat actuel sur l’État et la décentralisation. Historiquement, girondins et montagnards partagent l’idée d’un État fort et d’une République une et indivisible, en reconnaissant une certaine liberté d’action aux communes et aux départements sans remettre en cause le cœur centralisateur de la loi.
Cette confusion masque un choix bien plus décisif : l’abandon progressif de l’État ingénieur au profit d’un État essentiellement régulateur, dans une économie de plus en plus tertiarisée et métropolisée. En misant sur la concentration des activités dans quelques grandes métropoles reliées par des liaisons rapides, on a laissé de vastes portions du territoire en marge, ce qui, malgré les revenus de transfert, alimente la colère et le sentiment d’abandon.
Parallèlement, l’État s’est pensé moins comme un acteur qui fait que comme un arbitre qui incite : il ne porte plus directement les grandes infrastructures ou politiques, mais multiplie cadres, appels à projets et dispositifs en espérant que d’autres acteurs s’en saisissent. Or ce pari dépend des ressources et de la volonté locales ; là où elles font défaut, les politiques publiques se délitent. D’où la nécessité de réhabiliter un État faiseur, capable de porter des projets, de reconstruire une ingénierie et une capacité d’action sur le terrain.
Y.B. : Une grande partie du basculement vers un État régulateur n’a pas été pensée comme telle : il résulte surtout d’une accumulation de décisions partielles, sans stratégie claire sur la manière de réguler ni sur les effets de cette régulation dans le temps. On produit des normes, on crée des dispositifs, mais sans véritable politique de la régulation, c’est‑à‑dire sans objectifs explicites, sans orchestration des moyens et sans pilotage cohérent entre niveaux de pouvoir.
L’étude annuelle 2025 du Conseil d’État sur la prise en compte du temps long souligne bien ce manque : l’État sait faire des règles, beaucoup moins construire des trajectoires, stabiliser des priorités et organiser la coopération entre acteurs. Elle suggère de compléter la logique normative par une logique stratégique : définir des orientations de long terme, articuler financement, réglementation et expérimentation, renforcer les capacités d’anticipation, y compris au niveau territorial.
Entre continuité avec le passé, émergences et ruptures, quelle est votre lecture des évolutions probables de ce paysage dans les prochaines années ?
Y.B. : On voit émerger, de manière largement implicite, une nouvelle façon d’articuler l’État et les territoires : plutôt que tout décider d’en haut ou de tout déléguer, l’État incite de plus en plus les acteurs locaux à s’organiser eux‑mêmes en dispositifs de coopération. En santé, par exemple, les communautés professionnelles territoriales de santé transforment en profondeur les pratiques sur le terrain, alors même qu’elles n’ont jamais vraiment été portées politiquement au plus haut niveau.
Le même mouvement se retrouve avec la création des services publics départementaux de l’autonomie ou du service public de la petite enfance. Derrière ces formules, il ne s’agit plus de dire qu’une collectivité « a » seule la compétence, mais de lui confier un rôle de chef de file, chargé d’orchestrer la coopération entre communes, associations, professionnels et autres acteurs locaux.
Ce qui se dessine ainsi, c’est un paradigme d’action publique territoriale fondé sur un État qui fixe le cadre, crée des dispositifs, incite et soutient, et sur des territoires qui bâtissent eux‑mêmes, à partir de leurs ressources propres, des solutions adaptées.
B.M. : La décentralisation souffre d’une contradiction structurelle : on affiche un objectif de simplification et de lisibilité démocratique, mais la complexité des politiques publiques et des périmètres d’action fait que chaque tentative de simplifier finit par rendre l’ensemble plus complexe, comme l’a illustré la loi 3DS [3] avec ses dérogations et dispositifs techniques. S’y ajoute un facteur politique : la décentralisation est l’affaire d’élus qui n’ont guère intérêt à voir leur fief disparaître ou leurs positions fragilisées, si bien que chaque réforme se heurte à un front parlementaire localiste et débouche sur des textes très amendés, lourdement négociés, rarement à la hauteur des ambitions initiales.
Dans ce contexte, le débat public s’accroche à des « solutions magiques » — hier la différenciation territoriale, aujourd’hui le fédéralisme — sans traiter les problèmes de fond. La différenciation reste un mot‑valise sans réelle traduction opérationnelle, tandis que le fédéralisme à la française relève souvent du fantasme, alors même que des États fédéraux comme les États‑Unis connaissent un État central très présent.
Pour sortir de l’impasse, trois priorités se dégagent : redonner de la consistance aux finances locales (ressources prévisibles, véritable levier fiscal avec quelques impôts dont les élus peuvent moduler le taux), pratiquer une sobriété normative (moins de lois bavardes, plus de marges d’initiative locale) et stabiliser durablement les périmètres. Si l’on retouche la carte, il faut le faire de manière cohérente et pour longtemps, à l’image des départements dont la longévité a ancré les limites dans l’imaginaire des citoyens, condition minimale d’une véritable imputabilité démocratique.
Y.B. : Le découpage administratif apparaît aujourd’hui comme un outil de pouvoir largement hérité d’une autre époque, pensé pour contrôler l’espace et arbitrer le face-à-face entre République et féodalités, plus que pour organiser l’action publique contemporaine. La loi NOTRe [4] l’a montré de façon exemplaire : en élargissant les régions au nom d’une rationalité gestionnaire supposée, elle n’a ni simplifié la vie des acteurs, ni produit les gains d’efficacité promis, et a parfois accru la complexité ressentie localement.
Dans les faits, le « territoire » désigne de moins en moins un périmètre de carte et de plus en plus la capacité concrète d’acteurs locaux à se structurer, coopérer et porter des projets ensemble. Certes, les conflits politiques peuvent freiner cette dynamique, mais on observe aussi de nombreux espaces où l’envie de faire ensemble devient un puissant moteur de remobilisation.
L’enjeu pour demain semble donc moins de plaquer un nouveau schéma territorialisé idéal que de définir une méthode d’action qui conjugue un cadre national cohérent et « capacitant » avec une grande liberté laissée aux acteurs locaux pour organiser leurs coopérations. Autrement dit, passer d’une obsession du bon tracé de frontières à une politique assumée d’outillage des territoires : donner des règles simples, des ressources lisibles et des marges de manœuvre, puis laisser collectivités, entreprises et associations inventer, ensemble, le bon périmètre d’action pour chaque projet.
B.M. : Je pense que nous sommes d’accord sur l’essentiel. Et qu’il y a une convergence de réflexions entre responsables politiques, hauts fonctionnaires, experts et élus locaux, qui s’accordent de plus en plus sur les principaux dysfonctionnements — complexité illisible, responsabilités diluées, finances contraintes, périmètres instables. Les clivages classiques continuent certes d’alimenter le débat public, mais ils masquent moins qu’avant un fond commun : celui de la nécessité de rendre l’action territoriale plus lisible, plus outillée et plus cohérente.
Propos recueillis par Frédéric Weill le 28 janvier 2026
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Qui fut notamment député de Saône-et-Loire, rapporteur de la Commission des lois et sociologue ayant contribué aux travaux du Centre de sociologie des organisations (CSO). ↑
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La péréquation vise à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales sur le plan des ressources. Voir cette page pour plus de détail (NDLR) ↑
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Loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale. ↑
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Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. ↑
