Le financement des associations, point aveugle de l’action publique

Le monde associatif français recouvre cependant une grande diversité de situations qui se reflète dans les modes de financement, avec une distinction nette entre associations employeuses et associations sans salarié. Le budget annuel moyen de ces dernières s’élève à 7 000 euros contre 728 000 euros pour les associations employeuses. Celles-ci ne représentent que 11 % des associations (soit environ 144 000) mais concentrent 92,5 % des budgets cumulés.

Un statut hybride qui tend à pénaliser les associations

Les associations opératrices de service public sont assez logiquement dépendantes des financements publics, mais la part des subventions publiques dans les ressources globales du secteur a baissé de 34 % à 20 % entre 2005 et 2020, au profit des recettes d’activité (vente de produits ou de services), qui représentent désormais la majorité des ressources, et de la commande publique, passée pendant la même période de 17 % à 29 %. Or, même traitées comme des entreprises concurrentielles, celles du secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS), dont les trois quarts sont des associations, ne bénéficient que d’environ 7 % des aides publiques aux entreprises alors qu’elles pèsent pour plus de 13 % de l’emploi privé ^[1].

Crise du financement public ou crise du rôle de service public ?

Cependant, c’est bien la crise des budgets publics qui, en l’espace d’un an, a rendu la situation intenable pour un nombre grandissant d’associations effectuant ou contribuant à des missions de service public. Selon la Fédération des acteurs de la solidarité, un quart des associations de son secteur sont menacées de disparition.

Ce qui conduit à une première interrogation : s’agit-il spécifiquement d’une crise du financement des associations ou plus largement d’une crise du financement et du rôle du service public ? Cette première question en appelle immédiatement une deuxième portant sur la place des associations dans l’organisation des services publics de l’éducation, du sport, de la santé, du champ social et de la culture : faut-il les considérer comme des opérateurs, des acteurs supplétifs ou des béquilles compensant les insuffisances de l’État et des collectivités locales ? La première option justifie qu’elles soient économiquement traitées comme des prestataires concurrentiels ; la deuxième renvoie plutôt au régime de la subvention considérée comme une modalité subsidiaire de l’action publique ; la troisième alimente de longue date la posture ambivalente de nombre d’associations du champ social, revendicative au nom des publics qu’elles défendent et accompagnent (handicap, exclusion, malades…) et gestionnaire de dispositifs et d’établissements destinés à ces publics.

On voudrait ici formuler une autre question menant à une quatrième réponse. En rappelant d’abord que l’existence d’organisations non étatiques répondant à des besoins d’intérêt général ne date pas d’hier : les œuvres religieuses, les communautés professionnelles, les sociétés savantes, les initiatives d’entraide existent depuis la nuit des temps. Les formes dans lesquelles s’est structuré le fait associatif au cours du XX^e siècle ne doivent rien à la loi de 1901, qui n’en dit pas un mot, et tout à l’hybridation entre un modèle administratif (fédérations nationales d’entités territoriales) et un modèle entrepreneurial (entités économiques dotées d’un conseil d’administration). Or, le propre d’une association n’est pas sa forme ni son support juridique (une association non déclarée n’en est pas moins une association selon l’article 1^er de la loi de 1901), mais la mise en commun de contributions libres et volontaires en vue d’un projet (faire, défendre, transformer…). La question est donc la suivante : quelle est la finalité du financement public des associations ? Permettre l’existence et le fonctionnement d’entités socio-économiques au nom des services d’intérêt général qu’elles rendent ? Ou permettre et soutenir la dynamique de mise en commun et de projet au nom de la vitalité du lien social et de la réponse à des besoins sociaux en transformation permanente ?

Si l’on s’en tient à la première réponse, le système actuel d’appels à projets concurrentiels a de beaux jours devant lui. Cela n’interdit pas de faire droit, comme le permet la législation européenne, aux revendications d’équité du secteur de l’ESS, notamment en incluant dans les critères d’appréciation des projets la valorisation des externalités positives que l’on qualifie improprement « d’impact social ». L’enjeu est en effet moins de mesurer un impact immédiat par rapport à un état de la société que d’envisager l’enchaînement systémique des interactions suscitées par l’acteur social. Ainsi, par exemple, on ne devrait pas mesurer l’efficacité de « territoires zéro chômeur de longue durée » par le nombre de personnes privées durablement d’emploi « remises sur le marché du travail », mais par l’analyse des chaînes de valeur créées à l’échelle locale par les activités de l’entreprise à but d’emploi ^[5]. Un centre social n’est pas une boutique meublée de gondoles de services sociaux, éducatifs et culturels, mais un hub de liens sociaux tissés à partir de multiples activités animées par des professionnels et des bénévoles, permettant aux habitants d’un quartier ou d’un territoire rural d’y exercer une appartenance active qu’on appelle aussi citoyenneté.

Un maillon essentiel de la cohésion sociale

Cette approche systémique conduit inéluctablement à la deuxième réponse : il n’y a pas d’association, il n’y a que des écosystèmes, ou plus exactement des sociosystèmes associatifs. Quelle que soit l’échelle considérée, l’effet utile d’un projet associatif est de s’inscrire dans un système de liens qui commence par l’affectio societatis entre ses membres, se poursuit par la multi-appartenance de nombreux bénévoles, puis s’étend par l’interdépendance des activités, la complémentarité des services rendus, la mutualisation de certains moyens. Les activités sportives, culturelles et de loisirs, qui sont l’objet d’environ deux tiers des associations, ne défendent aucune cause, ne revendiquent aucun impact si ce n’est la satisfaction de leurs membres, mais elles constituent le mycélium à partir duquel se développent les compétences et les capacités d’initiative, d’entraide et d’action collective au sein de la société.

À l’échelon supérieur, celui des associations ayant explicitement un but d’amélioration de la société dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la solidarité et de l’environnement, les interdépendances sont plus directement fonctionnelles : pas de prévention sans éducation, pas d’éducation sans attention au bien-être, pas de transition écologique sans justice sociale, etc.

Cette dynamique des sociosystèmes se lit dans l’émergence d’un nouveau vocabulaire des stratégies associatives : pas de projet associatif sans cartographie des parties prenantes, coalitions, stratégies d’impact collectif, communautés d’action… Mais elle n’est pas sans conséquences sur les modèles de gouvernance et sur les modes de financement.

Quelle évolution de la gouvernance et des modes de financement ?

La gouvernance devenue usuelle des associations n’est pas le fruit d’une élaboration institutionnelle ou d’un cadre juridique, mais d’une hybridation entre la tradition des sociétés savantes et des assemblées parlementaires (le bureau avec son président pour distribuer la parole, et son secrétaire pour rendre compte des débats) et celle des sociétés commerciales (le conseil d’administration, l’assemblée générale, l’approbation des comptes et le quitus donné aux administrateurs). L’usage de traiter et de diriger une association comme une entité de droit civil s’avère cependant inadapté lorsqu’il s’agit d’animer et piloter un sociosystème et l’on voit émerger de nouveaux instruments (la charte) et de nouvelles instances (le COPIL, comité de pilotage ; le COTECH, comité technique ; les groupes de travail…), nées de la pratique et dépourvues de tout cadre juridique. Les méthodes de gouvernance de ces ensembles flous sont elles aussi en émergence ^[6].

Cette évolution oblige à réfléchir à nouveaux frais sur les modalités de financement. Si l’on comprend l’hostilité des associations à la mise en concurrence, il est permis d’être sceptique sur le retour à la subvention qu’elles revendiquent souvent. Acte unilatéral, discrétionnaire et révocable de la collectivité publique, la subvention place celui qui la reçoit dans une situation de totale dépendance. Tant qu’il y a de la proximité politique entre le subventionneur et le bénéficiaire, la souplesse procédurale de la subvention est confortable, mais elle se transforme en précarité au moindre conflit. Dans le champ de l’action sociale et des établissements médico-sociaux, la « convention pluriannuelle d’objectifs » fait de la subvention un quasi-contrat dont l’exécution est suivie sous la forme d’un « dialogue de gestion », cadre de négociation technocratique mais certainement pas de médiation sociopolitique.

Imaginons qu’une collectivité territoriale confrontée à un problème d’accès aux soins et de désert médical décide d’y répondre par une politique globale de santé intégrant l’éducation, la promotion de la santé, la prévention, l’accès à une alimentation saine, le sport-santé. Elle va investir non seulement dans une maison de santé pluriprofessionnelle, mais aussi dans un tiers-lieu, des équipements sportifs adaptés, s’appuyer sur une communauté professionnelle territoriale en santé, mobiliser un centre social, des associations sportives, des associations de malades, et solliciter des partenaires comme la Ligue contre le cancer, Addictions France, etc. Pour que cette politique ait quelque chance de succès, elle devra s’inscrire dans la durée (au minimum un mandat municipal de six ans), mobiliser de multiples sources de financement et s’assurer de l’implication des parties prenantes par la stabilité du financement. Il lui faudrait donc élaborer de manière participative une feuille de route stratégique et disposer d’un cadre de financement de type « convention quinquennale multipartite » valant engagement pour les parties prenantes, susceptible d’avenants annuels et garantie par l’État. Ce qui, avouons-le, relève aujourd’hui de l’utopie budgétaire.

On veut suggérer, par cet exemple hypothétique, que la question du financement des associations est inséparable de celle de l’orchestration de l’action publique. La convention que l’on évoque ici s’oppose à deux dogmes : celui de l’annualité budgétaire et celui des « blocs de compétences ». Or on ne peut imaginer aujourd’hui de politique cohérente qui ne mobiliserait pas une pluralité d’acteurs publics et privés, et cette mobilisation n’est possible que si ces acteurs disposent d’un horizon de temps stabilisé. L’efficacité et l’efficience de la dépense publique sont sans doute à ce prix.

La crise de financement que connaissent aujourd’hui les associations est la conséquence directe de la crise budgétaire dans laquelle s’enfonce la France. Mais celle-ci n’est qu’un aspect d’une obsolescence plus profonde des cadres et des instruments de l’action collective. L’élargissement de l’horizon associatif perceptible à travers l’émergence des sociosystèmes défriche sans doute la voie d’une reconfiguration de ces cadres et instruments. Mais cette transition, comme les autres, n’échappera pas à un ou plusieurs moments chaotiques.