Note de veille

Économie, emploi - Géopolitique

La Chine, banquier du Sud

Contrairement à une image véhiculée par la presse, les entreprises chinoises investissent encore peu dans les pays émergents [1]. En revanche, les banques d’État chinoises prêtent massivement à ces pays et leurs prêts financent la réalisation d’infrastructures (routes, ports, aéroports, etc.) qui sont construites par des entreprises chinoises. Ces banques prêtent davantage aux pays émergents que l’ensemble cumulé des banques de développement (Banque mondiale et banques régionales) et des bailleurs bilatéraux. Qu’est-ce qui explique l’essor de ces prêts ? Quels sont les pays les plus endettés auprès de la Chine ? Quelles sont les conséquences de cet endettement ?

Bien que le manque d’infrastructures soit une contrainte reconnue au développement, la part de l’aide internationale consacrée à la construction de routes, de ports ou à la production d’énergie a diminué à partir des années 1970 jusqu’en 2000. Les bailleurs ont jugé que ces projets relevaient plus des banques privées que de l’aide, et cette attitude a ouvert une porte aux financements chinois. Dès les années 1950, la Chine a commencé à aider des « pays frères », souvent plus riches qu’elle — pendant la Révolution culturelle, elle a ainsi financé et construit le Tazara, une ligne de chemin de fer de 1 600 kilomètres entre Dar es Salaam (Tanzanie) et Lusaka (Zambie). Après avoir diminué dans les années 1980 et 1990, les financements ont repris en 1999 (après l’adoption de la stratégie Go Out d’internationalisation) en changeant de nature — les crédits se sont substitués aux dons et prêts sans intérêts — et en se déployant vers l’Amérique latine à partir de 1999, vers l’Asie du Sud, l’Asie centrale et l’Europe de l’Est depuis le lancement des nouvelles routes de la soie en 2013.

Les conditions des crédits chinois — taux d’intérêt, délai de grâce ou maturité —, dont moins de 10 % relèveraient de l’aide [2], sont plus proches de celles des banques commerciales que des bailleurs traditionnels, mais ces derniers ont moins de moyens et leurs procédures sont plus longues, aussi pour le financement de leurs projets d’infrastructures, les pays émergents s’adressent à la Chine. Quels sont les pays qui s’endettent le plus auprès de la Chine ? Aucune statistique officielle ne permet de dessiner la géographie des prêts chinois. N’ayant pas adhéré au Comité de développement de l’OCDE, le gouvernement chinois n’est pas tenu de publier des données ; depuis 2015, il a accepté de renseigner la Banque des règlements internationaux (BRI) sous réserve qu’elle ne diffuse pas leur répartition par pays.

Cette opacité a justifié des initiatives qui, s’appuyant sur le suivi de la presse ou la mobilisation de la société civile, ont abouti à la construction des bases de données : la China Africa Research Initiative de l’université John Hopkins recense 125 milliards de dollars US de prêts à l’Afrique entre 2005 et 2017, la Banque interaméricaine recense 142 milliards de prêts à l’Amérique latine entre 2005 et 2018, l’American Enterprise Institute suit les investissements directs chinois et les contrats de construction à l’étranger (605 milliards de dollars US entre 2005 et juin 2019). En 2019, après avoir analysé près de 3 000 contrats signés par la Chine et les pays émergents entre 1949 et 2017, Sebastian Horn, Carmen Reinhart et Christoph Trebesch concluent que le montant des financements chinois (530 milliards de dollars US entre 1949 et 2017) est plus élevé que ce qui avait été estimé jusque-là par les divers observateurs (dont les institutions financières internationales). Leur montant a augmenté de façon spectaculaire depuis 2010, de moins de 10 milliards de dollars US par an entre 2005 et 2009 à 50 milliards de dollars US entre 2010 et 2017. Pendant la même période, le montant total des flux (aide au développement, crédits commerciaux et investissements directs étrangers) des pays de l’OCDE aux pays émergents a augmenté de 300 milliards à 400 milliards de dollars US par an (selon l’OCDE).

Les pays les plus endettés auprès de la Chine sont les exportateurs de matières premières comme l’Angola, le Cambodge, la république du Congo (Brazzaville), l’Équateur, la République kirghize, le Laos, le Niger et le Venezuela. Les deux tiers des prêts chinois transitent par des places offshore et près de la moitié sont ignorés par les institutions financières internationales qui, de ce fait, sous-évaluent l’endettement de plusieurs pays et le découvrent à l’occasion d’une crise comme cela a été le cas au Venezuela ou au Zimbabwe.

En devenant le banquier des pays émergents, la Chine a élargi son influence politique (soft power) au Sud, comme en témoigne le mutisme des pays musulmans vis-à-vis du traitement des Ouïghours ou l’élection de candidats chinois à la tête de grandes institutions multilatérales (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture récemment, Interpol).

En accordant plus facilement des prêts que les banques de développement, la Chine cherche-t-elle à piéger les pays émergents en les endettant ? C’est le procès que les États-Unis font à Pékin. En effet, si la déshérence des infrastructures est un obstacle au développement, la construction d’infrastructures n’assure le développement que si la réalisation de ces projets améliore la productivité ; si ce n’est pas le cas, ces réalisations financées par des prêts ne font qu’alourdir le service de la dette. Cela a été le cas du Sri Lanka où Eximbank a financé la construction d’un port, d’un aéroport international et d’une autoroute à Hambantota, ville natale de l’ex-président. Le port s’étant révélé incapable de servir sa dette, le gouvernement sri lankais l’a loué pour 99 ans à China Merchant. Ce bail emphytéotique a déclenché une vague de suspicion envers la Chine. Cependant, une analyse systématique de 40 pays ayant rencontré des difficultés pour rembourser la Chine montre que les banques chinoises réagissent plus souvent en effaçant une part de la dette ou en la rééchelonnant : la saisie de garantie reste exceptionnelle.

La Chine ne tend pas un piège aux pays pauvres et, en outre, les difficultés que rencontrent les pays emprunteurs ont des répercussions sur l’état de santé des banques chinoises, car elles-mêmes empruntent sur les marchés internationaux une partie de leurs besoins de financement. La Chine a prêté sans trop se soucier de la rentabilité des prêts et, lorsque les emprunteurs rencontraient des difficultés, elle a souvent rééchelonné les prêts. Les accidents de crédit n’étaient pas inquiétants lorsque le montant des prêts proposés par la Chine était modeste et que les excédents de sa balance des paiements courants étaient considérables. Ce n’est plus le cas. Le montant des prêts des banques chinoises sont plus élevés et l’excédent de la balance des paiements courants s’est réduit — de 10 % du produit intérieur brut en 2007 à moins de 1 % en 2019.

Ce contexte amène les autorités chinoises à freiner l’engagement des banques chinoises. Depuis 2017, on constate une baisse des crédits vers l’Afrique, l’Amérique latine et vers les pays adhérents à la BRI. En avril 2019, à l’occasion du second sommet BRI, le ministre chinois des Finances a déclaré que la Banque populaire de Chine avait conçu un cadre d’analyse de la soutenabilité de la dette des pays émergents. Le Fonds monétaire international (FMI) fait réguièrement ce type d’exercice pour prévenir les bailleurs (banques multilatérales, aide bilatérale) des risques de paiements : ces derniers n’ont pas le droit de faire des crédits aux pays jugés trop risqués par le FMI. L’annonce de la Chine marque une rupture avec le principe de non-ingérence qui a été la marque de fabrique de la politique étrangère chinoise vis-à-vis des pays émergents depuis le Sommet des non-alignés à Bandung en 1955. En mai 2019, les banques chinoises ont coopéré avec le FMI dans le rééchelonnement de la dette de la répubique du Congo. Cette évolution marque un début de normalisation de la Chine qui a, jusqu’à présent, fait cavalier seul dans les pays pauvres.

Jean-Raphaël Chaponnière



[1] Le ministère chinois du Commerce indique que 90 % des investissements chinois se dirigent vers les paradis fiscaux. Ces investissements repartent vers d’autres destinations et selon l’American Enterprise Institute, ils ont fortement progressé depuis 2010 en se redéployant vers l’Europe et les États-Unis (où ils se sont effondrés au cours des deux dernières années).

[2] Il est très difficile de mesurer ce que représente l’aide chinoise car la Chine publie très peu de données permettant d’apprécier le degré de concessionalité des crédits chinois aux pays pauvres ; ces crédits sont liés à des réalisations par des entreprises chinoises, ce qui différencie la Chine de la plupart des pays de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). Voir Kitano Naohiro, Estimating China’s Foreign Aid: 2017-2018 Preliminary Figures.

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Cet article est en accès libre jusqu'au 29/12/2019. Devenez membre pour accéder à l'ensemble des productions de l'association.

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