1Dans le débat en cours concernant le futur de l’Union européenne (UE), la perspective de sa transformation en une structure fédérale est régulièrement évoquée. Ceux qui la préconisent recommandent un saut qualitatif qui remédierait à la complexité et au déficit démocratique que l’on reproche aux institutions actuelles. D’autres y voient une évolution vers un super-État-nation orwellien qui mettra définitivement sous tutelle les États-nations et leurs démocraties.

2En France, depuis le grand affrontement entre Girondins et Montagnards lors de la Révolution, et la répression d’une « insurrection fédéraliste », qui avaient soulevé 60 départements sur 84 contre la Convention, celui-ci n’a pas bonne presse. Si les fédéralistes ne sont plus passibles de la guillotine [1], le concept et sa réalité institutionnelle restent mal connus et parfois décriés.

3Aujourd’hui, le temps de « l’État à tout faire » est révolu. On l’a bien vu avec la décentralisation qui a conduit, au nom de la démocratie et de la subsidiarité, à donner aux collectivités territoriales les compétences et parfois les moyens pour mieux servir le citoyen. Il en va de même à l’étage supranational de la gouvernance : la souveraineté partagée exercée à cet étage doit relever d’une gestion démocratique, au lieu de faire l’objet de marchandages politiques opaques.

4Au niveau européen, seulement trois États membres (l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique) sont des fédérations, sans compter Chypre qui le deviendrait en cas de réunification. Les autres ont accepté différentes formes de décentralisation, mais sont restés des États unitaires, d’autant plus que certains d’entre eux sont de petite taille et parfois eux-mêmes d’anciens membres d’une fédération  [2]. Le fonctionnement courant de l’Union est donc dominé par des relations entre le niveau national et le niveau communautaire. En tant qu’union d’États, l’UE n’a donné qu’un rôle consultatif (Comité des régions) aux collectivités territoriales, même quand celles-ci (Belgique, Allemagne), détiennent des compétences internationales.

Les illusions de la souveraineté

5La question qui se pose est celle du partage de la souveraineté entre les États et le niveau supranational. Elle fait débat depuis les origines de la construction européenne et a pris une dimension nouvelle au fur et à mesure de l’extension du champ d’action de l’UE. Elle est aujourd’hui plus sensible parce qu’elle touche au cœur des compétences nationales : en théorie, on continue de défendre une conception westphalienne de la souveraineté illimitée des États [3]. En réalité, chacun d’entre eux lui a déjà consenti d’importantes limitations, pour trouver des solutions à des problèmes qu’il ne pouvait résoudre isolément.

6Les autorités nationales sont assez susceptibles et promptes à se mobiliser quand elles estiment, à tort ou à raison, que leur souveraineté est menacée, car il est malaisé de justifier des abandons, souvent dénoncés comme des capitulations par les partis protestataires. En outre, il est électoralement payant de mobiliser l’opinion sur ce thème et de prétendre se défendre contre les empiètements de l’« étranger », notamment s’ils émanent de l’UE. Si le discours politique inverse, l’appel à la responsabilité et plus simplement le rappel de certaines réalités, n’est pas facile, il n’est pas inconnu.

7Il est vrai que même chez les « petits » qui sont maintenant les plus nombreux dans l’UE, la souveraineté reste un sujet sensible. Ceux qui la possèdent depuis longtemps craignent beaucoup d’y renoncer : les Danois ont voté contre Maastricht et tiennent à conserver leur monnaie, bien qu’elle soit en réalité fortement liée à l’euro. Ceux qui n’en avaient jamais disposé auparavant ou l’ont récemment recouvrée ne sont pas les moins susceptibles : ainsi la Slovénie a bloqué toute la négociation d’adhésion de sa voisine croate pour une obscure affaire de délimitation de son espace maritime. Le maintien de la règle de l’unanimité, d’un commissaire par État membre (alors que celui-ci est en principe totalement indépendant de son pays d’origine) reflète ces préoccupations.

8La réalité est bien différente : depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les Européens ont perdu l’essentiel de leur souveraineté militaire. S’il a été encore possible de mener en solitaire quelques guerres coloniales (le Portugal en Afrique, la France en Indochine et en Algérie, le Royaume-Uni aux Malouines), l’appartenance à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) des uns, au pacte de Varsovie des autres, a été bien davantage qu’une alliance. Aujourd’hui, pour autant qu’il en ait le désir, aucun État membre ne pourrait s’engager isolément dans une expédition militaire de quelque importance. On le voit aujourd’hui au Mali, où l’armée française fait appel au soutien de ses partenaires européens et africains.

9Avec la création de la monnaie unique et les crises qui l’ont suivie, des contraintes bien plus strictes que les dévaluations du passé se sont imposées. Jusqu’à maintenant, elles ont été préférées à un retour aux monnaies nationales. Les pays les plus endettés, notamment la Grèce, en ont déjà subi les effets. En fait, les gouvernements de la zone euro n’ont plus qu’une marge d’action limitée pour mener leurs politiques économiques.

10Avec le développement des migrations et des conflits à la périphérie de l’Europe, la maîtrise des flux est aussi devenue hors de portée des États. Le maintien de la sécurité, premier devoir des gouvernements, dépend de leur capacité de coopération. Même la Suisse, pourtant rétive à toute forme d’intégration, a adhéré à l’espace Schengen, parce qu’elle ne pouvait plus se passer de la base de données du même nom pour contrôler ses flux migratoires.

11Les petits États savent qu’ils ne jouissent en fait que d’une souveraineté réduite. Ils ont compris que l’appartenance à l’UE leur assure une liberté d’action plus importante. C’est depuis longtemps l’avis du Luxembourg et de la Belgique. D’autres pays comme l’Irlande, la Finlande ou Chypre estiment que l’UE les protège contre un voisin trop puissant ou agressif.

12Les « grands » se complaisent encore dans la nostalgie de leur grandeur passée. Quand on dispose d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies (la France et le Royaume-Uni), d’un poids économique prépondérant (l’Allemagne) ou d’une population importante (l’Italie, l’Espagne et la Pologne) on dispose encore de quelques-uns des attributs de la puissance, qui ne doivent pourtant pas faire illusion.

13S’il existait encore un doute, le Brexit est en train de montrer où mènent les crispations souverainistes. Les signes annonciateurs n’ont pourtant pas manqué : la dépréciation soudaine de la livre lors de la crise monétaire de 1992, l’accentuation de la dépendance vis-à-vis des États-Unis (le fait qu’elle soit volontaire n’en réduit pas l’importance). Si la sortie programmée de l’UE au printemps 2019 n’a pas encore révélé toutes ses conséquences négatives, on voit déjà clairement que la marge d’action du gouvernement britannique n’en sera pas accrue. Le slogan électoraliste du « take back control [reprendre le contrôle] » n’est plus qu’une illusion coûteuse. Plus que d’autres événements, le Brexit va apparaître comme un test en vraie grandeur du coût de la non-Europe [4].

Le processus supranational

14La superposition de constructions politiques n’est pas un fait nouveau en Europe. Au cours de l’Histoire, après la compétition hégémonique entre le pape et l’empereur, on a surtout assisté à des processus d’unification top-down de type impérial. Ce fut souvent le résultat de conquêtes, dont l’Empire ottoman ou celui des Romanov offrent de bons exemples, parfois d’héritages ou de mariages, comme avec les Habsbourg, qui ont rassemblé des entités très différentes, jusqu’à occuper la plus grande partie du bassin du Danube [5]. Le processus bottom-up est moins fréquent, mais il nous offre aussi d’intéressants exemples : les États-Unis, la Suisse ou l’Australie sont le produit d’une dynamique d’unification qui présente des analogies avec celle de l’Europe [6], en ayant construit un échelon fédéral au-dessus des États constituants, par une évolution relativement consensuelle en partie dictée par les nécessités.

15En passant de 6 à 28 États membres (1958-2013), celle-ci a même montré un dynamisme territorial supérieur aux États-Unis (de 13 à 50 États de 1776 à 1960). Mais il n’en va pas de même des transferts de compétences. La construction d’un État fédéral a pris beaucoup de temps et n’a pas été exempte de crises (la guerre de Sécession américaine, celle du Sonderbund en Suisse). Il a porté sur des populations encore peu nombreuses : les États-Unis comptaient 2,5 millions d’habitants en 1788, autant que la Suisse en 1848. Quand l’Australie est devenue fédérale en 1900, elle comptait 3,75 millions d’habitants, et l’Allemagne de Bismarck, 40 millions en 1871. Il n’y a pas de précédent à la création volontaire d’un ensemble supranational d’une population de plus de 500 millions d’âmes. S’il fallait aujourd’hui donner aux 330 millions d’Américains répartis en 50 États une organisation fédérale, le Washington du XXI^e siècle rencontrerait peut-être beaucoup plus de difficultés.

16Si les pères fondateurs étaient en faveur d’une fédération européenne, ils savaient, quelques années après la fin d’une guerre mondiale, que cet objectif n’était pas réalisable à moyen terme. Ils ont donc utilisé la « méthode des petits pas », en espérant que la solidité des liens économiques (le Marché commun) puis monétaires (l’euro) créerait une dynamique. Par un processus de spillover (d’engrenage) qui ne s’est pas concrétisé, celle-ci devait nécessairement déboucher sur l’union politique, indispensable pour stabiliser définitivement une Europe toujours traversée par de forts courants souverainistes, sinon ouvertement nationalistes. Ce calcul n’était pas sans analogie avec le cas allemand, où le Zollverein (1834) a préparé l’unification impériale de 1871. Mais celle-ci est aussi le produit de guerres gagnées contre les pays voisins : le Danemark (1864), l’Autriche (1866) et la France (1870-1871). Si l’Europe n’a pas encore de capacité militaire, elle a déjà des ennemis haut placés, par exemple en Russie et en Turquie. À la place du cercle d’amis (ring of friends) qu’elle espérait développer avec sa politique de voisinage, elle est maintenant entourée d’un cercle de feu (ring of fire).

17L’expérience ayant montré l’impuissance des structures confédérales (la Suisse avant 1798, les États-Unis entre 1776 et 1788, ou le Saint Empire romain germanique), les créateurs de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et du Marché commun ont inventé la méthode communautaire. Tout en conservant leur souveraineté, les États membres ont été placés dans un cadre institutionnel suffisamment solide pour décider en commun et être liés par le résultat de leurs décisions : la Commission propose et exécute, la Cour de justice a le dernier mot en cas de désaccord. Ce n’est pas du fédéralisme, mais cela y ressemble par la prééminence juridique de la loi européenne qui découle de traités internationaux. Ce n’est pas encore assez démocratique, mais depuis le traité de Lisbonne, le Parlement européen dispose de nouvelles compétences qui le rapprochent d’une assemblée de plein exercice.

18C’était probablement une étape nécessaire. Cependant, non seulement il n’a pas été possible d’aller plus loin, mais l’évolution des trois dernières décennies, tout en augmentant fortement les compétences de l’échelon européen a renforcé le poids du Conseil, donc la prééminence de la coopération intergouvernementale sur la méthode communautaire. La définition de nouveaux domaines d’intervention, gérés par les États membres en dehors du cadre communautaire, a montré la persistance, sinon le renouveau d’une vision souverainiste du fonctionnement des institutions européennes, qui n’est ni efficace ni démocratique.

19À ce titre, le bilan de la dernière décennie n’est pas très positif. Au lieu d’avoir un rôle d’impulsion sur l’ensemble, le Conseil est le théâtre de l’affirmation des égoïsmes nationaux. L’intérêt général européen n’est pas défendu. On l’a bien vu avec la gestion chaotique de l’euro, puis avec l’incapacité à se doter d’une politique migratoire et aussi avec le blocage du budget au niveau fatidique de 1 % du produit intérieur brut (PIB). En dépit de l’imminence de l’élargissement, le système institutionnel, conçu pour six États membres, qui a fonctionné sans trop de mal jusqu’à 12, est devenu clairement inadapté. Mais on n’est pas parvenu à le réformer au cours des années 1990. Ce n’est pas plus facile aujourd’hui. La procédure de révision, de conférence intergouvernementale en référendums, est totalement inefficace et les ratifications suspendues aux humeurs d’un seul État membre.

20Les inconvénients d’une telle complexité sont pourtant évidents. L’étude sur le coût de la non-Europe, récemment révisée [7], évalue à plusieurs centaines de milliards d’euros les pertes liées à l’incapacité à faire face à la dernière crise financière. Inversement, les bénéfices de l’union bancaire oscilleraient entre 0,3 % et 0,8 % du PIB. En matière de sécurité et de défense, en faisant la comparaison avec les États-Unis, l’étude estime qu’une politique commune de défense serait bien plus efficace à un coût budgétaire moindre. Mais elle n’a pas quantifié les avantages qu’aurait une Europe intégrée sur ces questions, notamment pour la gestion des menaces qui se multiplient à la périphérie du continent. Le maintien de la paix ne paraît coûteux qu’avant d’être engagé dans un conflit.

21Dans l’euphorie des années 2000, l’Europe a pensé que son soft power lui suffirait pour développer la coopération avec ses voisins et leur faire partager ses valeurs, tout en laissant ses États membres adhérer avec plus ou moins d’enthousiasme aux circonvolutions de la politique étrangère de Washington : belliciste avec George W. Bush, abstentionniste avec Barack Obama, chaotique avec Donald Trump. Une décennie plus tard, l’UE est confrontée aux conséquences de sa naïveté et de son suivisme : en l’absence de réponses appropriées aux comportements agressifs de Moscou et d’Ankara, la sécurité du continent s’est fortement amoindrie. En revanche, l’émergence d’une position commune et une action diplomatique convergente sur le dossier du nucléaire iranien ont produit des résultats.

Une Europe qui protège

22S’il existe une volonté politique de créer une « Europe qui protège », il est indispensable de sortir de cette impuissance en mettant en place une organisation plus performante, ce qui implique plus de souveraineté partagée  [8] dans les politiques jugées régaliennes : à l’évidence, la sécurité interne (lutte contre le terrorisme) et externe (maintien de la paix), mais aussi la sécurité économique et monétaire.

23Comme la gestion de ces problèmes en mode intergouvernemental a montré ses limites, il n’y a plus d’autre choix que de mettre en œuvre de véritables politiques communes par une structure de décision supranationale, comme on l’a fait avec le Marché unique. Si l’on veut que ce niveau soit aussi démocratique que les autres, il doit être doté d’institutions représentatives : un Parlement de plein exercice, un exécutif responsable et une cour de justice.

24En mai 1918, confrontés à une rupture imminente du front occidental, les gouvernements alliés se sont résignés, après plus de trois années de guerre, à confier le commandement unique des armées au général Foch. On aurait dû calculer combien de morts auraient été évités si cette décision avait été prise plus tôt et combien elle a sauvé de vies dans les dernières semaines de la guerre.

25Aujourd’hui, le dilemme n’est pas le même, mais il y ressemble un peu. On peut le traiter sans parler de fédéralisme, comme monsieur Jourdain faisait de la prose. Mais c’est bien de cela qu’il s’agit maintenant.