Rapport

Ressources naturelles, énergie, environnement - Territoires, réseaux

Towards Sustainable Land Use: Aligning Biodiversity, Climate and Food Policies

Par

Towards Sustainable Land Use: Aligning Biodiversity, Climate and Food Policies
OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) , « Towards Sustainable Land Use: Aligning Biodiversity, Climate and Food Policies », OCDE, 2020.

La direction de l’environnement de l’OCDE aide les pays à élaborer des politiques qui leur permettent d’atteindre leurs objectifs environnementaux de façon économiquement efficiente. Dans cette publication, les auteurs examinent le cas de six pays afin de faire ressortir les difficultés communes et les solutions possibles concernant l’affectation des terres, pour trois axes de l’action publique : la cohérence entre les stratégies et plans nationaux, la coordination institutionnelle, et les instruments d’action. Ces pays (Brésil, France, Indonésie, Irlande, Mexique et Nouvelle-Zélande) ont été choisis en raison du niveau élevé de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) imputables aux secteurs de l’agriculture et de la foresterie, et parce qu’ils abritent une biodiversité importante sur le plan mondial.

La problématique de l’affectation des sols est complexe : leurs différents usages possibles sont variés, interconnectés, parfois en synergie et parfois en concurrence. Afin de répondre aux enjeux climatiques et d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris, il faudra avoir recours à d’immenses quantités de biomasse pour produire de l’énergie et séquestrer du carbone dans des puits terrestres. Mais pour répondre à l’accroissement de la population et pallier le risque de l’insécurité alimentaire, la surface agricole va probablement augmenter : il y aura concurrence entre les forêts et les terres. Par ailleurs, l’expansion et l’intensification de l’agriculture provoquent des baisses massives de biodiversité et d’importantes émissions de GES. Biodiversité, climat et alimentation sont donc les trois enjeux que les États doivent traiter simultanément et de manière cohérente pour l’affectation des sols.

L’OCDE suit l’évolution d’un grand nombre d’indicateurs relatifs à l’affectation des terres, aux émissions de GES du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie), aux pertes et gaspillages alimentaires (PGA), et aux échanges internationaux. Il existe de grandes disparités entre les pays pour toutes ces données. Les conversions des terres sont essentiellement dues à la transformation des espaces naturels en terres cultivables. À l’échelle mondiale, la superficie forestière totale reste stable, mais cette vision globale occulte d’importantes variations selon les pays. Les émissions mondiales de GES imputables à l’agriculture ont augmenté de 11 % entre 1990 et 2010, alors que celles des pays de l’OCDE ont diminué de 9,5 %. À cause de l’augmentation des conflits, de l’aggravation des chocs climatiques et de la dégradation des écosystèmes, les systèmes alimentaires mondiaux ne sont pas assez efficients. L’accroissement des rendements dans toutes les régions du globe et la diminution des PGA pourraient apporter des solutions. Enfin, les échanges internationaux de biens ont des impacts sur l’utilisation des terres des pays : l’empreinte de déforestation du consommateur français moyen s’élève à 352 mètres carrés par an, dont 59 % imputables au soja — principalement en provenance du Brésil — incorporé dans les produits d’origine animale.

L’utilisation des terres nécessite la mise en place de cadres cohérents afin d’éclairer les décisions des pouvoirs publics, des entreprises et de la société. Les auteurs examinent dans un premier temps les stratégies et plans nationaux des six pays étudiés, et l’influence qu’ont sur eux les accords multilatéraux internationaux. Ces derniers sont la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques — avec l’accord de Paris qui fixe des objectifs d’émission de GES — et la Convention sur la diversité biologique — avec les objectifs d’Aichi pour la biodiversité. Les différentes stratégies et plans nationaux examinés sont : les politiques agricoles, les Stratégies et plans d’action nationaux de la biodiversité, les Stratégies de développement à faible émission avec les contributions déterminées au niveau national de l’accord de Paris, les plans de développement et les politiques commerciales. Globalement, même si des différences existent entre les pays, il ressort que les stratégies nationales manquent de précision et d’ambition. Elles devraient être préparées en concertation avec toutes les parties prenantes et les objectifs devraient être spécifiques, mesurables, accessibles, réalisables et temporellement définis. L’absence récurrente de prise en compte des enjeux de la problématique de l’utilisation des terres dans les politiques commerciales pose un problème de cohérence des politiques publiques.

Dans un second temps, les auteurs examinent la coordination des différentes institutions nationales et infranationales. Il est nécessaire de renforcer la coordination des institutions au niveau horizontal (entre différents ministères) et vertical (entre administrations nationales et infranationales) pour limiter les cloisonnements et donc les incohérences. Les fonctions et missions de chaque institution doivent être clairement définies. La décentralisation permet de développer des solutions innovantes adaptées aux spécificités locales, mais doit être accompagnée d’une coordination verticale robuste. Enfin, une coordination globale à l’international et avec les acteurs privés est indispensable.

Dans un troisième temps, les cadres et instruments d’action sont examinés. Il s’agit des instruments réglementaires, économiques, des approches informationnelles et volontaires, et des actions pour la réduction des PGA. Les enseignements de cette analyse sont multiples. Un régime foncier clairement défini et appliqué est une condition préalable à la mise en œuvre effective des politiques publiques. Les pratiques néfastes pour l’environnement ne sont pas suffisamment taxées, ce qui rend les moyens réglementaires insuffisamment efficaces. La rétribution des services écosystémiques fournis par les terres pourrait améliorer les incitations en faveur d’une gestion durable. Dans tous les pays étudiés (hormis la Nouvelle-Zélande), il faut travailler davantage à réformer les soutiens agricoles susceptibles de fausser le marché et d’avoir des effets néfastes sur l’environnement. Un meilleur suivi à l’échelon national et infranational des PGA est recommandé. Il est indispensable de mieux évaluer les répercussions des échanges et des chaînes d’approvisionnement sur l’utilisation des terres. Les mesures encourageant et facilitant la conduite responsable des entreprises peuvent aussi permettre d’améliorer l’utilisation des terres.

La complexité de la problématique de l’affectation des sols est bien démontrée dans ce rapport. Le nombre de stratégies et de plans nationaux et internationaux est considérable, et les différentes synthèses proposées par les auteurs sont nécessaires pour mieux appréhender la question. Il existe un grand nombre de discordances entre les actions menées par les États : la coordination est donc le maître mot pour mieux traiter le problème afin de garantir la cohérence. Il est urgent d’affirmer des objectifs plus clairs et plus ambitieux.

Site web
http://www.oecd.org/environment/towards-sustainable-land-use-3809b6a1-en.htm

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