Tribune

Société, modes de vie

La Sécurité sociale en 2045 selon Hugues de Jouvenel

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Tout juste 70 ans après les ordonnances de 1945 instaurant la Sécurité sociale, on ne peut d’abord que se féliciter du rôle que celle-ci a joué dans le redressement de la France au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, alors que la situation démographique et sanitaire était dramatique, le manque de logement considérable et qu’un grand nombre de personnes âgées ne bénéficiaient pas de retraite.

Dès la Révolution française était apparue l’idée de substituer à la charité exercée par l’Église un système de bienfaisance publique et, dès le XIXe siècle, furent adoptées plusieurs lois d’assistance, créées les premières caisses de retraite et de prévoyance, développés (à l’initiative de l’État ou de certaines professions) des dispositifs assuranciels. Mais, après l’échec de la loi sur les assurances sociales de 1930 (très largement inspirée du modèle bismarckien), il fallut attendre les ordonnances de 1945 pour que soit instaurée la Sécurité sociale, en particulier le régime général dont relèvent aujourd’hui 89 % de la population française (58,8 millions de personnes).

Composée de cinq branches (famille, maladie, accidents du travail, retraite et cotisations / recouvrement), la Sécurité sociale constitue aujourd’hui une des pierres angulaires du modèle social français. Elle s’est assurément avérée très performante, en particulier durant la période dite des Trente Glorieuses, marquée par une forte croissance économique, une situation de plein emploi, voire de déficit de main-d’œuvre, un modèle familial relativement stable, une fécondité élevée et l’essor des classes moyennes. C’est d’ailleurs dans cette conjoncture heureuse qu’a également été créée, en 1958, l’assurance chômage et que s’est développée la formation professionnelle qui, rappelons-le, ne fait toutefois pas partie de la Sécurité sociale, alors que l’évolution de l’emploi concerne directement le problème que soulève désormais l’avenir de la Sécurité sociale.

Même si la Sécurité sociale n’est pas uniquement fondée sur un principe assuranciel, elle en épouse néanmoins assez largement la logique : les personnes bien portantes doivent cotiser au profit des malades, les actifs au travail au profit des inactifs, notamment âgés. Et tant que la conjoncture économique fut favorable, elle a magnifiquement fonctionné. Ce n’est manifestement plus le cas depuis bien des années, comme en témoignent le déficit du régime général, qui a dépassé, en 2014, les 13 milliards d’euros (plus de 17 milliards avec le Fonds de solidarité vieillesse), et surtout le montant de la dette sociale, qui s’élève à plus de 160 milliards d’euros.

Pourquoi en sommes-nous arrivés là ? Les causes sont multiples mais l’une d’entre elles, assez évidente, tient à la dégradation du ratio entre le nombre d’actifs occupés et cotisants, et celui des inactifs allocataires, qui résulte lui-même du très faible taux d’emploi de la population française (proportion de personnes d’âge actif effectivement au travail) et de l’augmentation très sensible des effectifs de personnes âgées, alors que le système de retraite n’a fait l’objet que de réformes paramétriques très insuffisantes. Rien n’a véritablement été fait pour dynamiser le marché du travail, surtout pas celui des seniors.

Corrélativement, comme le financement de la Sécurité sociale est principalement assuré par le rendement de cotisations assises sur l’emploi et les salaires, il est aisé de comprendre que ses ressources (en dépit de leur augmentation régulière) se sont depuis longtemps avérées insuffisantes pour faire face à des dépenses qui augmentent beaucoup plus rapidement, essentiellement en raison des dépenses de santé et de retraite. Telle est la raison principale des déficits récurrents auxquels n’ont pu remédier l’augmentation des cotisations, le recours à de nouveaux prélèvements tels que la CSG (contribution sociale généralisée) et les impôts et taxes affectés, en particulier la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), impôt instauré en 1996.

Mais d’autres facteurs sont également entrés en ligne de compte, tels que la diversification et la précarisation des structures familiales, auxquelles s’ajoutent désormais la diversification et la précarisation des formes d’emploi, la résurgence des phénomènes d’inégalité et de pauvreté et les mesures qui, en conséquence, ont dû être adoptées, comme la couverture maladie universelle (CMU). Mais l’on ne saurait oublier non plus la dimension économique (même si celle-ci n’explique pas à elle seule le faible taux d’emploi et l’envolée du chômage en France). En effet, comparativement à la période des Trente Glorieuses, le taux de croissance de l’économie française se situe désormais à un niveau beaucoup plus faible, alors que la concurrence internationale s’est accrue, y compris avec des pays n’ayant ni les mêmes ratios de dépendance ni des régimes sociaux aussi généreux. On peut du reste se demander si la mondialisation de l’économie ne devrait pas donner lieu à la création d’un « socle universel de protection sociale » et déplorer que l’Union européenne ait tant tardé à instaurer une coordination plus forte entre les différents systèmes de protection sociale des États membres.

Compte tenu de ce constat, on pourrait se demander si l’heure n’est pas venue de déposer le bilan de la Sécurité sociale en considérant que, si elle s’est avérée très performante dans le passé et dans un contexte socio-économique donné, elle n’est manifestement plus adaptée au contexte des décennies à venir, qu’en outre l’introduction au fil du temps d’innombrables mesures sans cohérence générale a rendu le système ingérable et inefficace.

Au-delà des considérations précédentes relatives à la soutenabilité financière de la Sécurité sociale, force est de se demander si celle-ci, telle qu’elle a été conçue à l’origine, pourra être conservée en l’état, sachant qu’une multitude de mesures ont été adoptées depuis 70 ans en réponse à différents besoins, sans se préoccuper réellement de leur cohérence. Ainsi, la Sécurité sociale ne correspond déjà plus à la logique essentiellement assurancielle (de type bismarckien) qui présida à sa création. Elle emprunte aussi pour partie à une logique d’aide sociale (de type beveridgien), sans pour autant remplir pleinement cette mission, comme en témoigne l’accroissement des politiques d’aide et d’action sociale (comme le RSA, revenu de solidarité active, les emplois aidés, etc.).

Le fait que les dépenses sociales rapportées au PIB (produit intérieur brut) soient en France les plus élevées du monde est bien révélateur, je le crains, non (ou non seulement) de l’immense générosité collective du pays et du soin qu’il apporte au bien-être de sa population, mais de l’accumulation au fil du temps de dispositifs excessivement complexes et peu efficients. Je ne conteste pas le bien-fondé des politiques sociales mais j’estime :

— qu’il serait peut-être judicieux de distinguer d’une part les dépenses d’investissement (par exemple l’éducation, la formation et sans doute tout ce qui concourt au capital santé de la population) et les dépenses de réparation (maladie, invalidité, sans doute retraite…) ;

— que la distinction entre ce qui relève d’une logique assurancielle et ce qui relève d’une logique d’aide aux plus démunis, faute de mieux, est une distinction salutaire et que toutefois l’une comme l’autre devraient s’accompagner de contreparties de la part de leurs bénéficiaires, afin d’éviter les abus et de responsabiliser les acteurs ;

— qu’en tout état de cause, il serait important de distinguer le législateur du gestionnaire et de l’évaluateur, ceci étant indispensable au bon fonctionnement des dispositifs.

En prônant une distinction plus nette entre ce qui devrait relever d’assurances collectives de ce qui est du ressort de l’aide sociale, je suis cependant bien conscient que les assurances collectives, quelles qu’elles soient, reposent toutes sur le principe du « voile d’ignorance » et que celui-ci risque d’être de plus en plus menacé dès lors que nous disposerons de plus en plus de données de toute nature sur chacun, y compris le risque qu’il court d’être victime d’un accident ou de tomber malade. Du fait de l’essor du big data et des algorithmes prédictifs, la question deviendra de plus en plus aiguë au cours des prochaines années.

Prenons l’exemple des dépenses médicales, qui représentaient 2 % à 3 % du PIB en 1945, et qui aujourd’hui atteignent 12 %. Un système assuranciel fonctionne dès lors que l’on ignore lequel des assurés sera victime de tel ou tel accident. Qu’en sera-t-il le jour où les progrès de la médecine seront si importants que l’on pourra (si on le peut un jour) prédire quelle pathologie se déclenchera chez tel ou tel individu ? Dès à présent, il est communément admis en matière d’assurance automobile qu’il y ait un système de bonus-malus calculé pour chacun en fonction du nombre d’accidents à son actif, et que la prime d’assurance sera calculée sans doute demain en fonction de ce que l’on saura du comportement plus ou moins à risque de chacun.

Si, poursuivant le même raisonnement, vient à se poser la question des soins prodigués aux personnes âgées (et du même coup des économies pouvant être faites sur les dépenses de retraite), il est clair que d’un point de vue éthique on ne saurait raisonner sur le sujet comme on le fait vis-à-vis d’objets jugés obsolescents. Mais que vaut l’argument éthique face à l’argument économique, surtout si l’on met dans la balance une personne âgée et un enfant… Le big data va-t-il sonner le glas de tout système d’assurance, hormis dans l’hypothèse où, en toute connaissance de cause, la solidarité primerait sur le chacun pour soi ?

Le problème de l’assistance semble plus facile à régler, à une condition qui me semble essentielle : que celui qui en bénéficie apporte une contrepartie, quelles qu’en soient la nature et la forme. Nous formons une communauté humaine qui nous confère des droits et des devoirs, notamment celui de participer au bien collectif sous la forme d’engagement bénévole, de services publics, de travaux (rémunérés ou non) contribuant au progrès collectif. Mais, si une leçon peut être tirée de la Sécurité sociale, c’est bien la nécessité d’instaurer autant que possible à l’échelle internationale — et de manière encore plus évidente à l’échelle européenne — un mécanisme de solidarité collective. Au-delà de ce dispositif plancher, c’est désormais une question très ouverte de savoir à quel niveau et avec qui, sans créer de discriminations, pourront se recréer des mécanismes plus ambitieux et mieux adaptés aux temps modernes, s’inspirant des valeurs fondamentales qui furent si bien incarnées dans le passé par la Sécurité sociale.