Tribune

Économie, emploi - Institutions

La gouvernance de la zone euro reste encore à construire

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La Commission européenne a rendu publiques ses propositions pour l’approfondissement de l’Union économique et monétaire (UEM) le 6 décembre 2017, dans le cadre de ce qu’il est désormais convenu d’appeler le « paquet UEM » [1]. Ces propositions ont déjà fait réagir dans le cercle (un peu trop) fermé des journalistes spécialisés dans les questions européennes, notamment dans les deux États membres les plus peuplés de la zone euro, la France et l’Allemagne. Dans l’ensemble, aucun commentateur n’est satisfait des propositions de la Commission, considérées comme trop aventureuses (en Allemagne) ou trop timorées (en France) ; certains poussent même le trait jusqu’à les considérer comme trop suivistes par rapport aux propositions françaises (dans les périodiques allemands) ou entièrement soumises aux conceptions allemandes (dans les quotidiens français).

Prendre un peu de recul sur ces questions avant d’entrer de plain-pied dans la description des propositions sur la table peut aider à mieux structurer les idées sur ces sujets éminemment importants, mais complexes et surtout très mal connus du grand public (contrairement aux raccourcis qui en sont faits de « Bruxelles-mère-la-rigueur » en France et dans les États que l’on qualifiera de « latins » pour simplifier, ou de « Bruxelles-la-dispendieuse-irresponsable » dans les États du Nord et de l’Est).

Les deux grandes options disponibles pour résoudre le dilemme du prisonnier de l’euro

Cela a été écrit maintes fois mais a peut-être oublié depuis ; en tout cas, il n’est jamais inutile de rappeler de quoi la gouvernance de la zone euro est le nom. La création d’une monnaie unique a en effet offert aux États parties à celle-ci la possibilité de se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire se comporter de manière irresponsable dans la gestion de leurs finances publiques (déficit et surtout dette publique) sans en payer le prix entier sur les marchés internationaux du fait de la protection offerte par l’euro (voir encadré ci-dessous). Cette option, il faut le noter, n’est d’ailleurs vraiment disponible que pour les plus « petits » États membres de la zone euro. En effet, la perte de crédibilité de la signature (la disparition de la confiance des prêteurs dans la capacité à rembourser) de l’Italie par exemple (sans parler de la France ou de l’Allemagne) susciterait nécessairement des interrogations plus profondes sur la viabilité de l’euro en tant que tel, et aurait des répercussions sur les taux d’emprunt de tous les autres États membres de la zone, parce que dévaluer une monnaie commune pour sauver une économie qui représente 15 % du produit intérieur brut (PIB) total est plus envisageable que pour des économies non significatives au niveau régional.

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L’euro, protection des États mauvais gestionnaires

Pour simplifier, la monnaie commune permet de mitiger le risque devise et laisse donc les investisseurs internationaux supporter le seul risque de défaut de l’emprunteur (ici, l’État qui s’endette). En effet, le privilège de battre monnaie permet traditionnellement aux États de réduire l’encours de leur dette en dépréciant la valeur de cette monnaie par une émission massive ; ce n’est plus possible avec une monnaie commune dont la valeur internationale est déterminée par l’ensemble des États qui l’utilisent et participent à son système de gestion. Il est à noter toutefois que la dévaluation comme instrument de désendettement est, au mieux, un fusil à un coup : une fois la dévaluation passée, les investisseurs mettent énormément de temps avant de refaire confiance à l’État emprunteur. Cela veut dire qu’un État qui a dévalué doit suivre, immédiatement après une telle décision, une cure d’austérité absolument brutale et sans nuance, dans la mesure où les acheteurs internationaux de dette publique n’ont aucun intérêt à aider l’État à se remettre sur pied mais n’ont qu’un objectif de rentabilité financière. L’usage des capacités de prêt du Fonds monétaire international (FMI) permet à un État, sans passer nécessairement par la dévaluation d’ailleurs, de restructurer ses finances publiques (réduire son déficit) de manière plus douce dans le temps — malgré ce qui a été dit sur le FMI du reste, dont on peut comparer l’attitude vis-à-vis de la Grèce avec celle des prêteurs privés envers l’Argentine pour se faire une idée.
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Pour faire face à ce risque d’attitude non coopérative de la part des membres de la zone euro [2], dès le lancement de la monnaie unique, des mécanismes ont été prévus dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Ce dernier se compose de deux règlements adoptés en 1997, réformés en 2005, complétés par six décisions dites Six Pack en 2011, elles-mêmes complétées par deux règlements dits Two Pack en 2013 ; le tout également complété et modifié par le Traité sur la stabilité, la croissance et la gouvernance (TSCG, dit aussi Pacte budgétaire européen) de 2012 (entré en vigueur en 2013).

Le foisonnement des textes et des réformes ne doit pas cacher la relative simplicité, sur le fond, du système de gouvernance de la zone euro : afin d’éviter qu’un État membre puisse se comporter en passager clandestin, il est demandé à chacun de remplir des critères précis de finances publiques (les désormais célébrissimes 3 % du PIB de déficit public annuel et 60 % de PIB de dette publique) et de suivre, sur le moyen terme, une trajectoire visant à l’équilibre des comptes publics, voire l’excédent. Si un pays ne respecte pas l’un de ces engagements, des sanctions sont prévues pouvant aller jusqu’à une amende de 0,5 % du PIB.

En parallèle, la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro (et de l’Union européenne de manière générale) est assurée par l’adoption par le Conseil des ministres (de l’Union entière, donc) de recommandations, sur propositions de la Commission (le Parlement européen n’est pas consulté).

Les principaux aménagements qui ont été apportés avec le temps concernent notamment l’appréciation de la trajectoire de moyen terme des États (précisions sur les concepts de déficit structurel notamment), la création d’un mécanisme de consultation a priori de la Commission européenne sur les projets de budget des États membres et la fusion de divers mécanismes de coordination de politiques économiques au sein d’un système dit « Semestre européen ».

Mais ces évolutions ne doivent pas masquer la permanence centrale du choix réalisé en matière de gouvernance de la zone euro, celui d’encadrer le comportement des États par des règles, et de sanctionner le non-respect de celles-ci. Une autre possibilité, qui est pratiquée aux États-Unis ou en Allemagne, mais aussi en France (même si les collectivités locales sont soumises, en plus, à des règles fort strictes de gestion des deniers publics), consisterait à laisser les États gérer leurs finances comme ils l’entendent, mais à prévoir un mécanisme de défaut pour ces derniers, qui fixerait alors une procédure automatique :

— défaut de paiement déclaré par un État (ou constaté par les autorités européennes) ;

— sollicitation d’un fonds commun (ou émission de titres européens) pour payer les créanciers immédiats et / ou restructurer la dette ;

— délégation automatique du pouvoir de gestion des finances de l’État failli à une autorité européenne (en la personne d’un expert particulier, ou bien d’une institution) ;

— cette autorité aurait pleins pouvoirs sur les finances de l’État en question (et seulement ses finances bien sûr, il n’est pas question que l’autorité ait à décider à la place des institutions élues de l’État membre sur les lois du pays, seulement son budget) jusqu’à ce que les finances soient rétablies, c’est-à-dire que l’État puisse seul assurer le financement de son déficit.

Une telle option, qui est présente dans le débat intellectuel depuis longtemps, repose sur l’idée que plus que la perte de réputation internationale, les administrations des finances redoutent par-dessus tout la perte de leur pouvoir considérable sur l’appareil étatique. Elles seraient donc fortement incitées à assurer à leur pays une trajectoire soutenable du point de vue des finances publiques. Bien que sa description puisse donner lieu à toutes les manipulations possibles, notamment auprès d’opinions publiques particulièrement échaudées lorsqu’il est question de Bruxelles et de l’austérité, cette option serait en fait paradoxalement la plus respectueuse des souverainetés nationales dans la mesure où elle laisserait chaque État choisir sa voie (qui peut passer par des années à fort déficit et d’autres à fort excédent, ou bien une progression plus lente et plus construite).

Les propositions de la Commission confirment la logique actuelle d’encadrement par les règles

Quoi qu’il en soit, le paquet UEM du 6 décembre 2017 ne constitue pas une révolution — il ne reprend aucune des propositions décrites ci-dessus qui pourtant ont fait la preuve de leur efficacité encore tout récemment aux États-Unis d’Amérique, en permettant à la ville de Détroit de recouvrer une autonomie financière après deux années seulement d’administration indirecte de ses comptes — mais s’inscrit résolument dans la préservation de l’option historique du Pacte de stabilité et de croissance, dont il vise principalement à pallier quatre insuffisances :

— l’absence historique de mécanisme de résolution des crises budgétaires nationales ;

— le manque de poids des institutions européennes dans la prise de décision ;

— la non-attractivité d’une zone monétaire dont les seules réalisations directes passent par et s’adressent aux États qui la composent, et non aux citoyens ;

— l’absence de suivi des recommandations de réformes structurelles.

Le premier item est couvert par les propositions de la Commission visant à la constitution d’un Fonds monétaire européen (FME), dont la principale nouveauté serait de pouvoir avancer de l’argent à des opérateurs non financiers d’un État membre, alors que le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui existe déjà et est basé à Luxembourg, est actuellement strictement limité aux prêts à destination des banques. L’idée, en tout cas, est d’éviter un scénario dit « à la grecque » où, en l’absence d’institutions communes permettant de soutenir un État membre en difficulté majeure, des solutions doivent être imaginées sous pression, dans un contexte politique chargé, avec pour résultat une « hystérisation » du débat tant dans les pays emprunteurs que dans les pays en meilleure situation [3]. Cette évolution est importante mais non significative, à tel point que la Banque centrale européenne (BCE) s’est même permis de demander que la dénomination du MES ne soit pas modifiée (donc, que le Fonds monétaire européen ne soit pas créé sous cet intitulé), soulignant ainsi la grande continuité entre ces deux institutions.

Bien que n’étant pas intégrée formellement au paquet du 6 décembre, la proposition de la Commission visant à finaliser l’Union bancaire [4] y est intimement liée, et d’ailleurs référencée parmi les actes à adopter afin de lancer le processus de changement dans la zone euro. En effet, parce qu’elle prévoit des mécanismes de mise en commun de ressources pour financer des structures de résolution commune des crises crédibles au niveau du continent (fonds de soutien aux banques en redressement et garantie des dépôts), la dernière phase de l’Union bancaire a un rôle à jouer au niveau budgétaire, en réduisant l’impact sur les finances publiques nationales d’une crise financière. Elle viserait donc, pour simplifier, à empêcher (ou retarder, ou réduire l’ampleur) d’une crise « à la grecque » ou « à la chypriote », ou les problèmes financiers de banques privées dans un pays mettant sous pression l’État, très endetté auprès de ces mêmes banques et donc sommé de rembourser très exactement ces dernières qui font sinon face à un clair risque de faillite.

S’agissant du caractère très marginal des institutions européennes dans la prise de décision en matière de gouvernance de la zone euro — où seul le Conseil, donc les États membres et plus précisément leurs ministres des Finances et les administrations dédiées, a le pouvoir de décider, sur tout —, la Commission met en avant la possibilité de créer un ministre des Finances de l’Union européenne ; en fait, de réunir les deux postes que sont le commissaire à l’Économie et aux Finances (aujourd’hui, Pierre Moscovici) et le président de l’Eurogroupe (Mário Centeno à compter du 13 janvier 2018).

La question du caractère démocratique de la zone euro est abordée de manière largement indirecte, en proposant l’inclusion des divers instruments aujourd’hui éparpillés entre plusieurs bases légales dans le droit européen classique, ce qui tendrait à conférer potentiellement un plus grand poids au Parlement européen, dont il est également dit que les pratiques informelles de communication et coopération avec la Commission seront formalisées. On peut citer ici aussi la création d’un budget de la zone euro [5], notamment sa partie stabilisation qui vise à apporter une plus-value européenne plus concrète et plus visible, en plus des avantages économiques d’une concentration des moyens et d’une autorité centrale à même de mobiliser les moyens de tous pour contrer des difficultés spécifiques [6].

Enfin, le soutien aux recommandations de réformes structurelles, qui sont, rappelons-le, adoptées par les ministres des Finances (sur la base d’une recommandation de la Commission), est notamment assuré par le budget susmentionné (qui prévoit un renforcement des capacités de soutien technique). Le constat est en effet amer d’un suivi plutôt faible des recommandations faites par l’Union européenne à ses propres États membres, inférieur même aux recommandations publiées par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui ne dispose pourtant d’aucun pouvoir de sanction ni d’aucun mécanisme incitatif [7].

Notons enfin que la Commission propose de faire vivre le principe pourtant juridiquement très clair selon lequel l’euro n’est pas la monnaie des pays de la zone euro, mais bien la devise de l’ensemble de l’Union européenne à l’exception du Danemark (qui a annexé son refus de participer pour l’instant à la monnaie unique lors de la ratification du traité de Lisbonne, mais mène en réalité une politique monétaire totalement ancrée à celle de la BCE) et du Royaume-Uni (une exception qui tombera bientôt du fait du Brexit).

Un débat en réalité à peine ouvert, comme le souligne la position de la Commission elle-même

Compte tenu, d’après ses propres termes, de la difficulté politique à faire avancer ces idées — malgré le fait qu’elles confortent largement l’équilibre actuel —, la Commission a spontanément établi un calendrier de mise en œuvre de ses propositions étalé dans le temps, où les réformes les plus emblématiques (budget et ministre des Finances) sont repoussées à plus tard (mi-2019 pour le budget, entre 2019 et 2025 pour le poste de ministre) et les mesures les plus techniques (intégration au droit européen des autres textes, achèvement de l’Union bancaire) sont annoncées pour 2018. On note même que, s’agissant du poste de ministre des Finances, la Commission ne s’engage à ce stade qu’à faire avancer la réflexion, laissant donc la totalité de la réforme au prochain Parlement européen — à élire en 2019 — et à la Commission qu’il investira alors.

Les difficultés politiques ainsi mentionnées sont connues, notamment l’existence, autour de l’Allemagne, d’un bloc de pays qui tend, au mieux, à conditionner les progrès dans la solidarité (notamment la question de transferts financiers) à l’amélioration de la soutenabilité des finances publiques des États membres et, ce qui est sans doute encore moins compréhensible, à l’accroissement de leur compétitivité [8]. Si les autres États membres pouvaient penser avoir trouvé un leader en la personne du président de la République française, il n’est pas évident que l’administration soutiendra des propositions qui renforceraient le niveau européen, et on perçoit déjà une hostilité à un renforcement des pouvoirs de Bruxelles et à l’accroissement des ressources de l’Union. La situation s’est évidemment compliquée en l’absence de gouvernement allemand à la suite des élections de septembre 2017, la discussion peinant alors à s’établir entre les « faucons » et les « colombes » — les États plus réticents concernant les mécanismes de solidarité, et ceux qui les promeuvent.

Malgré les incertitudes qui planent donc sur l’ensemble de ces réformes (le président français et la chancelière allemande ayant fixé à mars 2018 la date à laquelle les discussions commenceraient réellement, une fois un gouvernement stable investi à Berlin, donc), on peut dores et déjà avancer quelques conclusions, et signaler quelques points importants concernant le paquet du 6 décembre.

D’abord, en l’absence d’une proposition radicale de la Commission (soit l’option « défaut et gestion directe » décrite ci-dessus, soit un renforcement massif des pouvoirs de sanction et d’encadrement des budgets nationaux qu’aurait permis un mécanisme de sanction automatique, et une capacité de européenne de soutien financier majeure à même de remettre à zéro des compteurs de finances publiques non soutenables), il est permis de penser que les discussions à venir aboutiront à une prolongation du système actuel, dans ses limitations et sa technicité. Notamment, l’articulation entre les recommandations de réformes structurelles et le contrôle des politiques budgétaires restera entièrement soumise à l’appréciation politique du Conseil, et donc à des tractations politiques n’ayant que peu à voir avec le fond du dossier [9].

Ensuite, les propositions et le climat actuel incitent à penser que les marges de manœuvre des nouveaux instruments ainsi proposés resteront limitées :

— L’adoption d’un programme de soutien de la part du FME est soumise à la majorité qualifiée renforcée de 85 % des voix (chaque État disposant d’autant de voix que de parts au capital du FME), donnant de facto un droit de veto à l’Allemagne, la France et l’Italie.

— Le budget de la zone euro sera soumis aux discussions sur le Cadre financier pluriannuel post-2020, et les premières prises de position des États membres, focalisées sur la perte de ressources que représentera le départ du Royaume-Uni, risquent de faire de ce budget une non-priorité comparé aux masses que sont la politique agricole commune, la politique régionale, et les engagements importants concernant la gestion des flux migratoires et de réfugiés, ainsi que la défense.

— La création d’un poste de ministre des Finances semble déjà irriter les administrations nationales par son côté symbolique, alors même que le plus important tiendra aux missions qui lui seront confiées, et notamment sa capacité de décision concernant les budgets des États membres, leurs trajectoires et les réformes structurelles qui les accompagnent.

Enfin, il apparaît qu’avant d’aborder la réforme de la gouvernance de la zone euro, les dirigeants européens auraient intérêt à se pencher sur la question de la gouvernance de cette même réforme. Pour le dire plus simplement, l’analyse succincte proposée ici du paquet UEM du 6 décembre souligne combien ces propositions ne sont pas révolutionnaires et actent en réalité, dans une large partie, l’existant. Pourtant, les réactions des responsables administratifs et politiques nationaux ont été intenses, comme celles enregistrées dans les médias intéressés. Peut-être pourrait-on envisager une autre logique, où les institutions européennes (Commission, Parlement, Banque centrale) réfléchiraient ensemble, et sans interférence des administrations nationales des finances, à la meilleure configuration possible pour la zone euro, pour en faire alors la proposition « de Bruxelles », laissant l’entière responsabilité de son avènement ou non aux États membres, qui devraient alors également assumer la responsabilité des insuffisances et des défauts de la zone euro en cas de refus de cette proposition.



[1] Les différents textes sont accessibles depuis la page principale du site de la Commission européenne ici : http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-5006_fr.htm. Consulté le 29 décembre 2017.

[2] D’où l’appellation « dilemme du prisonnier » car il est dans l’intérêt individuel des joueurs — les États — d’utiliser la protection de la devise commune pour s’endetter à peu de frais, ce qui en retour réduit la crédibilité de la monnaie commune et rend donc l’endettement de plus en plus cher : il est dans l’intérêt individuel à court terme du joueur de choisir la solution qui le rend perdant sur le long terme.

[3] Le MES, tout comme son successeur le FME s’il advient, pourrait être comparé à l’option « défaut et gestion directe », mais ces deux instruments ressortissent d’une logique tout à fait différente. Ainsi, les prêts du MES (et, demain, du FME) sont souvent conditionnés à la réalisation de certaines réformes, parfois fort éloignées des considérations de finances publiques, comme la réforme des salaires minimaux par exemple. Le système de gestion directe privilégie une approche plus intense (l’État perd la main sur son budget, temporairement), mais plus limitée (il peut continuer à légiférer sur tout, y compris le code du travail).

[4]Communication to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Completing the Banking Union, Bruxelles : Commission européenne, COM(2017) 592, 11 octobre 2017. URL : http://ec.europa.eu/finance/docs/law/171011-communication-banking-union_en.pdf. Consulté le 29 décembre 2017.

[5] En l’occurrence, une ligne budgétaire au sein du budget de l’Union européenne affectée à la zone euro, différence dont il a été fait grand cas, notamment en France, mais qui ne change pas radicalement la nature de cette proposition tant il est clair qu’un tel budget ne pèsera que par son montant et son affectation.

[6] Il s’agit ici principalement de la partie « stabilisation » du budget de la zone euro, dont la nature n’est pas encore clairement définie (trois options sont sur la table : une assurance chômage européenne, un fonds européen de soutien à l’investissement, une réserve européenne pour un soutien à l’activité en cas de choc.

[7] Voir notamment le rapport du think-tank européen Bruegel : Darvas Zsolt et Leandro Álvaro, « The Limitations of Policy Coordination in the Euro Area under the European Semester », Bruegel Policy Contribution, n° 2015/19, novembre 2015. URL : http://bruegel.org/wp-content/uploads/2015/11/pc_2015_194.pdf. Consulté le 29 décembre 2017.

[8] Les vrais « faucons » au sein de ce groupe rejettent tout simplement l’idée d’une solidarité accrue, et se contentent d’indiquer que chaque pays doit être responsable de ses finances publiques et de leur amélioration. C’est notamment la proposition qui a été soutenue par le chef du Parti libéral-démocrate (FDP) lors des élections allemandes. Une telle mesure paraît pourtant entièrement théorique, sauf à imaginer que la BCE pourrait être autorisée à ne plus remplir ses obligations vis-à-vis de pays de la zone euro parce que ceux-ci seraient en situation difficile, et laisser donc à d’autres acteurs non européens (FMI notamment, ou certains États utilisant de manière géopolitique leurs moyens financiers comme la Russie) la charge du problème.

[9] Un cas emblématique de ce travers a été celui de la décision de « sanction sans amende » prononcée en 2016 contre l’Espagne et le Portugal, malgré la différence notable de trajectoires économique et financière des deux pays, dont il a été beaucoup dit qu’elle procédait plutôt du fait que le gouvernement espagnol était soutenu par une majorité conservatrice (PPE), et le gouvernement portugais, une majorité socialiste et démocrate (S&D) et divers gauche.