Note de veille

Économie, emploi - Ressources naturelles, énergie, environnement

De PAC en PAC, l’agriculture reflue

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Une mise en perspective historique de la construction européenne mettra en évidence le rôle décisif qu’a pu y jouer l’agriculture. En instaurant une politique agricole commune (PAC) dès le début de ce qui deviendra l’Union européenne (UE), les promoteurs de l’idée européenne en ont fait une, si ce n’est l’unique, politique véritablement commune, dont les règlements, les prix, les soutiens divers, étaient partagés et admis par les différents États membres successifs. En une décennie, l’UE accède non seulement à l’autosuffisance alimentaire — objectif prioritaire assigné à la PAC — mais aussi au rang de grande puissance exportatrice, emmenée par les performances aujourd’hui discréditées de l’agriculture française. L’interventionnisme étatique dans le secteur agricole correspondait étroitement au keynésianisme ambiant, qui avait triomphé après la Grande Dépression des années 1930. Durant de longues années, l’agriculture bénéficie d’un budget conséquent, au point de demeurer le premier poste budgétaire de l’Union.

Le basculement des années 1980, annonciateur de la globalisation des économies et des vertus du libre-échange, va constituer un tournant décisif pour le secteur agricole, du point de vue tant économique et commercial que sociétal. De réforme en réforme, d’accords de libre-échange en libéralisation des marchés, le secteur agricole a vu s’amenuiser la part du budget qui lui est consacré. Dépassant les 60 % du budget européen jusqu’aux années 1990, cette part va diminuer sans relâche au gré des réformes, au point de tendre, dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, vers moins de 30 %.

À bien y regarder, la priorité accordée jadis à l’agriculture a vécu. Telle qu’elle se dessine, la future PAC post-2020 a relégué l’agriculture au troisième rang des priorités européennes, relégation d’autant plus évidente qu’elle est intégrée dans la rubrique « Ressources naturelles et environnement », derrière « Marché unique, innovation et digital » et « Cohésion et valeur » (encadré ci-après). Car l’environnement a rattrapé l’agriculture, au point, sous les exigences sociétales et un réchauffement climatique anxiogène, d’introduire dans les règlements PAC des contraintes liées au respect de l’environnement, et des aides conditionnées aux changements de pratiques culturales et d’élevage.

Depuis 1992, le budget de la PAC diminue et réoriente les dépenses dédiées à l’agriculture, ouvrant la perspective d’une responsabilisation individuelle croissante des producteurs, d’une certaine manière sommés de répondre aux signaux du marché et à ceux envoyés par la société. La baisse du budget agricole sur la période 2021-2027 tient aussi aux conséquences de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, laquelle occasionne un trou financier de quelque 10 à 17 milliards d’euros par an. D’ailleurs, de ce point de vue, il semble acté que le Brexit retardera la finalisation et l’application de la future PAC, au-delà de 2020, 2021, voire 2022.

Plusieurs questionnements surgissent de la dynamique infligée à la PAC depuis 1992, date de la première réforme d’envergure de cette politique commune. Le premier a trait aux marchés. Depuis la crise économique et financière de 2008-2012, ils se distinguent par une volatilité chronique, voire par une tendance baissière qui pose la question de la gestion des crises de marchés et des conditions de formation du revenu des agriculteurs, puisque le principe de régulation de ces marchés s’est effiloché au gré des réformes. Dans la PAC finissante, l’enveloppe dédiée à cette gestion était bien mince, et celle envisagée pour l’après-2020 devrait le rester. Elle ne permet pas de surmonter les crises multiples dont est l’objet l’agriculture, que ce soit en lien avec des facteurs climatiques ou pour des raisons géopolitiques, à l’instar de l’embargo russe décrété par Moscou en août 2014. Qu’un secteur soit touché par une crise, comme le lait durant ces trois dernières années, et l’on assiste à un assèchement de l’enveloppe dédiée à la gestion des crises, les moyens devenant insuffisants lorsqu’une autre crise éclate.

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Les grands axes de la PAC post-2020

Le calendrier de la prochaine PAC risque de ne pas être respecté. Initialement prévue pour 2020, plusieurs éléments vont venir perturber le bon cheminement de la réforme : d’abord les élections européennes du printemps 2019, puis le renouvellement de la Commission à l’automne et, surtout, la sortie du Royaume-Uni de l’UE. En termes de budget, la PAC n’est plus une priorité. La baisse de l’enveloppe est de moins 5 % en euros courants, et de moins 11 % en euros constants.

Neuf objectifs spécifiques sont inscrits dans le projet de réforme, tel qu’il a été présenté le 1er juin 2018 par la Commission. Ils fixent le cadre commun dans lequel pourront évoluer les États membres, qui doivent définir des Plans stratégiques nationaux, au titre d’une subsidiarité accrue et réclamée par plusieurs pays. L’architecture de la PAC en deux piliers est conservée : pour le premier, paiements de base (soutiens découplés), paiements redistributifs (qui deviennent obligatoires), et paiements additionnels via le dispositif éco-scheme (accordés sur la base des bonnes pratiques environnementales). Des interventions sectorielles sont également prévues. Pour le second pilier, des engagements financiers sont prévus pour les zones soumises à désavantage spécifique, pour les engagements en faveur du climat, pour la gestion des risques, l’installation des jeunes ou la coopération.
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Le deuxième questionnement s’inscrit dans une analyse du devenir de la construction européenne. Pivot de cette dernière depuis la fin des années 1950, la PAC a été progressivement renationalisée, et le sera davantage avec la réforme en préparation, au travers du principe de subsidiarité tant réclamé par certains États membres. Les forces centrifuges supplantent de plus en plus les forces centripètes, le C de la PAC illustrant l’esprit concurrentiel qui succède au commun. En ce sens, la décomposition de la PAC participe, de près ou de loin, du discrédit jeté sur l’UE par une frange de la population des 27.

Le troisième questionnement a trait à l’équation géostratégique mondiale. Il s’inscrit dans une temporalité de plus long terme, ce qui semble échapper à la Commission européenne. En déclassant la production agricole des priorités européennes, Bruxelles semble ne plus vouloir apporter de réponses aux défis fondamentaux du XXIe siècle. Défi démographique d’abord, puisqu’il va bien falloir nourrir une population mondiale qui, dit-on, se situera aux alentours de 10 milliards d’individus en 2050, une fraction d’entre eux accédant à un niveau de vie supérieur. Défi de la disponibilité des terres ensuite : certains pays vont être en effet confrontés à une raréfaction des surfaces cultivables, soit en raison du réchauffement climatique, soit parce que l’industrialisation, l’urbanisation ou encore les conflits militaires et les guerres civiles, endommagent les hectares de terres et les ressources en main-d’œuvre.

Le temps court de la contrainte budgétaire ne correspond pas au temps long de la géostratégie agricole et alimentaire. Par voie de conséquence, l’écartement de ces temporalités menace le rang de l’UE dans la hiérarchie des nations productrices et exportatrices de biens alimentaires, au profit d’entités nationales prêtes quant à elles à relever les défis évoqués supra, et à occuper des positions dominantes sur les marchés mondiaux (Russie, Brésil, Inde, demain le Viêt-nam…). Ces pays ont sans doute mieux pris conscience que l’Europe vieillissante de la dimension géostratégique de l’agriculture. Les réformes de la PAC, centrées sur l’équation budgétaire, ont manifestement manqué un rendez-vous crucial pour le monde, mais aussi pour les agriculteurs.

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Cet article est en accès libre jusqu'au 28/12/2018. Devenez membre pour accéder à l'ensemble des productions de l'association.

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