Note de veille, 22 août 2012

Relations OTAN-UE : quelles perspectives ?

Depuis l’échec de la Communauté européenne de défense, la plupart des pays européens se reposent largement sur l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord) pour prendre en charge les opérations des conflits internationaux dans lesquels ils s’engagent ¹. Lors du conflit en Libye, l’OTAN s’est cependant mise en retrait, incitant ainsi l’UE (Union européenne) à mettre en place une politique de défense et de sécurité cohérente. Cette tendance a été confirmée lors du sommet de Chicago du 20 mai 2012, qui affirme que « l’OTAN coopérera étroitement avec l’Union européenne, comme convenu, pour faire en sorte que notre initiative de défense intelligente et l’initiative européenne de mutualisation et de partage soient complémentaires et qu’elles se renforcent mutuellement » ².

Des institutions de natures différentes mais des actions communes
L’OTAN est une organisation unidimensionnelle de nature militaire contrairement à l’UE, qui elle est multidimensionnelle et traite d’économie, de politique… L’Alliance se focalise sur les questions en priorité de défense et, par extension, de sécurité globale ³, tandis que l’UE a une approche civilo-militaire et régionale. La première se compose de plus de 10 000 militaires, d’états-majors, de sa propre flotte d’avions de surveillance AWACS et d’un budget d’environ deux milliards d’euros (majoritairement financé par les États-Unis). La seconde compte à peine 250 militaires, deux états-majors ⁴ et un budget de 250 millions d’euros qui ne couvre que les missions à caractère civil (le reste est pris en charge directement par les États).
Malgré ces différences structurelles, ces organisations arrivent à coopérer. Au Darfour, par exemple, ces deux institutions ont réussi à coordonner leur mission en créant une opération hybride : la MINUAD ⁵, opérationnelle depuis décembre 2007 ; par ailleurs, au large des côtes somaliennes, elles ont déployé côte à côte leurs forces navales au sein de l’opération Atalante pour lutter contre la piraterie. 

Vers une plus grande autonomie de l’UE vis-à-vis de l’OTAN ?
Lors de l’opération en Libye, l’OTAN a laissé, pour la première fois, les pays européens (en reléguant les États-Unis à un rôle de soutien) se charger du conflit. Si l’opération militaire a été menée à bien, elle a révélé de grandes faiblesses dans la politique européenne de sécurité et de défense (PESD).
Faiblesse budgétaire tout d’abord. Depuis 2008 ⁶, les budgets de défense des pays européens sont réduits, notamment à cause de la crise économique et financière. En 2011, seuls trois pays ont réussi à consacrer 2 % de leur PIB (produit intérieur) à la défense, comme le souhaitait l’Alliance. Si la crise se poursuit, il est possible que la crise économique se transforme en crise sécuritaire. À cela s’ajoutent des problèmes de matériel (sous-équipement, sous qualification…) et institutionnels (problèmes d’accord entre les États sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE ⁷).
L’UE semble donc devoir dépasser un certain nombre d’obstacles si elle veut effectivement remplir les objectifs affichés dans la Déclaration de Cologne du 4 juin 1999 : « nous avons l’intention de doter l’Union européenne des moyens et des capacités nécessaires pour assumer ses responsabilités concernant une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense ». 

Perspectives
L’hypothèse d’une armée européenne supranationale qui puisse permettre à l’Europe de se passer de l’OTAN semble peu probable, mais elle pourrait paradoxalement s’envisager si la nécessité de coupes budgétaires importantes devait conduire les États à réduire drastiquement leurs capacités de défense nationales. Il est vrai qu’il faudrait que, parallèlement, les opinions publiques soient prêtes à abandonner une partie de leur souveraineté.
Une telle force européenne n’aurait de mission que défensive tant que tous les intérêts stratégiques ne sont pas regroupés et qu’il n’y a pas d’accord au sujet du nucléaire.
Peut-on envisager une véritable collaboration équilibrée UE-OTAN ? Pour cela, il faudrait au minimum que les pays européens, ayant des capacités militaires et civiles, s’associent pour organiser cette coopération ⁸. Le traité de Lisbonne instaurant une coopération structurée permanente (CSP) peut en être l’instrument. Cet élan coopératif pourrait être insufflé par le triangle de Weimar ⁹. Mais un pareil processus pourrait, encore une fois, contribuer à favoriser une Europe à plusieurs vitesses (l’UE politique et l’UE militaire).
On peut également envisager que l’ensemble de la politique de sécurité et de défense de l’UE se fasse sous l’égide de l’OTAN. Les autres institutions mettraient alors à disposition leurs capacités civiles pour les opérations de l’OTAN. Les accords de Berlin plus ¹⁰  se retrouveraient alors inversés, puisque ce serait l’UE qui mettrait à disposition des moyens et des capacités pour des opérations menées par l’OTAN. La France a toujours refusé cette proposition, qui soumettrait les politiques de sécurité et de défense des pays européens à l’Alliance. 

1. Les pays européens membres de l’OTAN sont : Allemagne, Belgique, Bulgarie, Danemark, Espagne, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie. Les pays membres de l’UE mais non membres de l’OTAN sont au nombre de six : Autriche, Chypre, Finlande, Irlande, Malte, Suède. À ces pays s’ajoutent le Canada, les États-Unis, l’Islande, la Norvège, la Turquie.

2. Déclaration du Sommet de Chicago, 20 mai 2012. URL : http://www.nato.int/cps/fr/natolive/official_texts_87593.htm?mode=pressrelease

3. Le cœur de l’action de l’OTAN est la guerre et le rétablissement de la paix grâce à des moyens militaires.

4. Un état-major est un organisme chargé de conseiller, d’organiser, de planifier, de synthétiser l’information, de veiller à l’exécution des ordres donnés. Il est généralement composé d’officiers et d’aides logistiques. 

5. La MINUAD (Mission conjointe des Nations unies et de l'Union Africaine au Darfour) a essentiellement pour mandat de protéger des civils et d’assurer la sécurité de l’aide humanitaire, de contribuer à la promotion des droits de l’homme et de l’état de droit et de surveiller les frontières avec le Tchad et la République centrafricaine.

6. « Le budget militaire de l’Asie devrait dépasser celui de l’Europe en 2012 », Le Monde, 7 mars 2012.

7. Ces désaccords se sont ressentis lors du conflit libyen entre la France, le Royaume-Uni et l’Italie. Cela a empêché la mise en place d’une campagne aérienne exclusivement européenne. 

8. Voir Maulny Jean-Pierre, OTAN 2020 : une sécurité assurée, un engagement dynamique, Bruxelles : OTAN, 2010. URL : http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2010_05/2010_05_D8B67F56A5CD4F44805365DB21B29108_expertsreport_fr.pdf

9. Le triangle de Weimar est une coopération informelle trilatérale entre la France, l’Allemagne et la Pologne. 

10. Les accords de Berlin plus ont été adoptés au sommet de Washington en 1999. Ils stipulent que l’OTAN met à disposition de l’UE des moyens et des capacités pour des interventions dans lesquelles l’OTAN ne serait pas engagée militairement.